La Rivista del Sindaco


L’ANPR a portata del cittadino

La Rivista del Sindaco 18/02/2022 Approfondimenti
I nuovi servizi ai cittadini e l'impatto sui Comuni

Cosa è
Il 18 gennaio 2022 è stato un giorno storico per la pubblica amministrazione italiana: con il subentro dell'ultimo Comune (San Teodoro, Messina) tutti e 7.903 Comuni italiani fanno ufficialmente parte dell'Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR).
I primi anni di vita dell’ANPR, nata giuridicamente nel 2012 e avviata nel 2016, sono serviti alla creazione e definizione della banca dati, mediante i flussi informatici con cui i Comuni mantengono costantemente allineati i dati. Nel tempo, si sono perfezionati alcuni strumenti operativi nell'ambito della web app:

  • gestione delle notifiche (mutazioni e ripristini generati da altri Comuni),
  • operazioni di rettifica e allineamento con la banca dati Agenzia Entrate per i codici fiscali,
  • gestione di elenchi di controllo di anomalie ed errori vari.

Operazioni divenute di routine per gli ufficiali d'anagrafe, i quali sono stati i primi e certamente più importanti beneficiari dell'accesso diretto ai dati dei residenti, oggi coincidenti con l'intera popolazione nazionale. Procedimenti demografici più snelli e rapidi ed eliminazione delle statistiche anagrafiche sono state le principali conseguenze operative dell'utilizzo di ANPR. Nel frattempo, due macro-aree di sviluppo stavano lentamente avanzando: l'accesso ai dati delle altre pubbliche amministrazioni e i servizi ai cittadini. In questo approfondimento esaminiamo il secondo punto, certamente più avanti rispetto al primo.

Cosa è diventata
ANPR: da banca dati a portale di servizi
Lo scorso anno il portale di ANPR ha subìto un profondo restyling preparandosi a diventare un vero e proprio portale di servizi alla cittadinanza. I punti di forza di un unico portale di dati anagrafici sono evidenti: un data-base nazionale e integrato, costantemente allineato dai Comuni, mediante una gestione centrale consente un'agevole implementazione di servizi basati su piattaforme nazionali abilitanti (App IO) e, in generale, di avere un canale di comunicazione digitale univoco, senza duplicazioni e di semplice accesso per il cittadino. Siamo ancora, probabilmente, all'anno zero ma ANPR sta ponendo le basi per divenire quel portale unico di servizi anagrafici in grado di migliorare l'efficienza dei procedimenti a essa collegati.
L'accesso ai servizi ai cittadini è oggi ben in evidenza nella home del sito www.anagrafenazionale.interno.it. L'accesso avviene mediante le identità digitali riconosciute dal Codice dell'amministrazione digitale: SPID, CNS e CIE. Una volta identificato con uno di questi tre strumenti, il cittadino può operare senza formalità, in quanto è il sistema ad aver acquisito i suoi dati dal gestore di identità SPID o dal database della CIE in caso di utilizzo della carta.
Avere un quadro generale delle possibilità oggi presenti su ANPR è utile ai Comuni per divulgare al meglio ai cittadini i nuovi servizi e gradualmente ridurre il carico di utenti agli sportelli per mere richieste di dati oggi accessibili sul portale. I nuovi servizi, inoltre, necessitano, come vedremo, di monitoraggio e risposte da parte degli ufficiali d'anagrafe, dato che il nuovo portale sta diventando anche una nuova piattaforma di lavoro e di gestione di alcuni procedimenti, quanto meno per sommi capi. Infine, il cambio di paradigma impone una riflessione a tutti gli uffici anagrafe: l'accesso diretto dei cittadini genera una sorta di trasparenza della qualità della banca dati e misurerà anche l'efficacia dell'azione amministrativa dei Comuni.

L'accesso diretto ai propri dati: visure e autocertificazioni
Il primo, basilare, servizio avviato lo scorso anno all'interno di ANPR fotografa pienamente il cambio di paradigma di cui si è appena detto. Ogni cittadino, infatti, ha diritto ad accedere a tutti i propri dati personali, inclusi i componenti della propria famiglia.
Il sistema anagrafico si adegua così ai principi dell'ordinamento relativo al trattamento dei dati personali, oggi contenuto nel Regolamento europeo 2016/679 (GDPR), grazie all'accesso digitale che coniuga in modo efficace l'effettiva tutela dei diritti dei cittadini e le esigenze di sicurezza sempre fondamentali quando si ha a che fare con una banca dati tanto complessa e ricca.
Il principio è relativamente semplice: ogni cittadino ha diritto alla conoscenza immediata dei propri dati registrati in ANPR. Tale principio è stato inserito dal legislatore nel 2015, con le modifiche apportate al nuovo regolamento anagrafico, che oggi richiama i diritti fondamentali contenuti nel GDPR: il diritto all’accesso e alla rettifica dei propri dati.
Il documento che contiene i dati del cittadino è definito visura, per distinguerlo dal certificato (documento sottoscritto dall'ufficiale d'anagrafe o munito di sigillo elettronico e valido nei rapporti fra privati) e dalle informative (rilasciate ad altre pubbliche amministrazioni che non hanno accesso ad ANPR o alla banca dati locale).
In quanto esercizio di un diritto, tale modalità può avvenire con qualsiasi forma e senza l’emissione di un certificato: non può essere previsto alcun pagamento di diritti o tasse, come specificato già diversi anni fa dal garante, che evidenziava la necessità di non sottoporre l'accesso ad alcuna procedura formale, essendo sufficiente (e necessaria) l'identificazione del titolare. Il prodotto potrà naturalmente essere un documento informatico o cartaceo, se richiesto fisicamente agli sportelli, rilasciato senza alcuna formalità e sul quale pare superflua anche la firma dell'ufficiale d'anagrafe.

Il concetto di visura diviene plastico nel nuovo portale ANPR.
Una volta entrato, il cittadino può registrare i suoi recapiti mail e cellulare, utili per le notifiche delle comunicazioni e delle operazioni che potrà effettuare sul portale. L'accesso ai propri dati anagrafici è una sorta di visura in tempo reale che è costituita da sette sezioni:

  1. generalità: dati anagrafici essenziali e atto di nascita; stato civile;
  2. cittadinanza;
  3. carta d'identità;
  4. elenco componenti della famiglia anagrafica (per ogni componente dati anagrafici essenziali e codice fiscale);
  5. dati di matrimonio o unione civile,
  6. dati del divorzio (se presenti);
  7. dati di residenza con la relativa decorrenza.

Come servizio aggiuntivo, correlato, il cittadino può scaricare in formato pdf, per l'eventuale stampa, le autocertificazioni dei propri dati anagrafici, da produrre in sostituzione dei certificati in base al DPR 445/2000 (che dall'estate 2020 dovrebbe trovare applicazione anche con i privati).

Il servizio di rettifica
L'accesso ai propri dati personali e ai componenti della famiglia si è quindi arricchito della possibilità, per ciascuna categoria dei dati sopra elencati, non soltanto di visualizzare ma di proporre una versione diversa, segnalando un errore all'ufficio anagrafe e chiedendo quindi la correzione.
Attraverso un apposito bottone si aprirà una richiesta di rettifica individuando il dato da correggere e inserendo quello corretto, allegando eventuale documentazione di supporto (in formato immagine o PDF con una dimensione massima di 1 MB), verificando di aver inserito il recapito e-mail nella sezione del proprio profilo e accettando di ricevere le notifiche relative allo stato della richiesta, che potrà poi essere inviata.
Una modalità (giustamente) semplice ma che, sul piano amministrativo, deve certamente coniugarsi con la legge. In anagrafe, infatti, non si può infatti correggere nulla se non vi è un supporto normativo che consenta all'ufficiale d'anagrafe di intervenire. Ecco allora che, accedendo al servizio, correttamente, è spiegato al cittadino che esso è finalizzato a segnalare la presenza di errori materiali o errate trascrizioni (un numero civico o interno sbagliato, una lettera di un nome di città o di una persona straniera erroneamente riportata e casi analoghi) e non per comunicare un dato completamente nuovo, magari uno status acquisito all'estero (matrimonio o unione civile, per fare un esempio) per il quale si dovranno continuare a utilizzare i canali ordinari.
Non va dimenticato che la registrazione e l'aggiornamento dei dati anagrafici è spesso (quasi sempre) correlato alla consulenza dell'ufficiale d'anagrafe e/o dell'ufficiale dello stato civile che orienta il cittadino e lo guida verso la modalità più corretta e più semplice con cui produrre la documentazione necessaria per registrare o variare un dato, spiegando le varie possibilità.
Dopo la proposta di correzione del dato il cittadino può allegare documentazione di supporto: salvo le mere rettifiche di palese errore materiale, è evidente che la documentazione di supporto risulterà quasi sempre necessaria. Dopo l'invio, con la dichiarazione dei dati individuati come errati, il cittadino avrà un codice di pratica e si ritroverà la segnalazione nella sua area personale, oltre alla notifica via e-mail.
Ogni Comune - chi più, chi meno - è consapevole di avere una quota di errori nella propria banca dati. I nuovi servizi dovranno essere visti come un contributo utile al monitoraggio della qualità della banca dati anagrafica, potendo fungere da spia di criticità su cui prestare attenzione.
Per i Comuni, le richieste sono visibili nella sezione iniziale della web app ANPR in uno spazio apposito da cui accedere alle richieste aperte, in lavorazione e in scadenza. Le istanze restano comunque scaricabili in qualsiasi momento dal menù "Utilità e notifiche". Il termine per la lavorazione delle richieste è quello ordinario previsto dalla L. 241/1990: 30 giorni dal momento dell'inserimento.
Nell'apposita sezione della web app è possibile, in primo luogo, prendere in carico la segnalazione e poi rispondere al cittadino, inserendo anche stati di avanzamento parziali come il preavviso di rigetto o la sospensione.
Una nota importante riguarda la documentazione allegata dai cittadini, che sarà conservata da ANPR soltanto fino a che la pratica resta in corso. È chiaro che spetta al Comune conservarla (e qualora documento pertinente all'istanza di rettifica anche protocollarla per ogni eventuale successiva verifica della motivazione della rettifica.

Il rilascio dei certificati online
Il servizio di certificati online è stato lanciato lo scorso mese di dicembre, a seguito del decreto ministeriale del 3 novembre che ha varato, fra l'altro, anche il nuovo servizio – non ancora disponibile – di dichiarazioni anagrafiche.
L’accesso alla certificazione anagrafica è disciplinato, come noto, dal Regolamento anagrafico e in particolare dall’art. 33. I certificati (ad eccezione degli storici, per i quali occorre una richiesta motivata ai sensi dell’art. 35, e con l’esclusione di dati eventualmente protetti da particolari norme, quali l’indicazione di paternità e maternità) si rilasciano relativamente a chiunque ("agli iscritti in ANPR) e a chiunque ne faccia richiesta.
Questo resta il compito dell’ufficiale d’anagrafe, indipendentemente dalla modalità: a sportello, a mezzo posta elettronica, o utilizzando un sistema di rilascio telematico. La certificazione è estratta, per legge (art. 62 del Codice dell’amministrazione digitale, che sovraintende a tutto l’ordinamento anagrafico con l’avvento di ANPR) dalla banca dati anagrafica nazionale. Il rilascio da parte del Sindaco e suoi delegati resta governato dall’art. 33 del Regolamento, appena richiamato.
Il secondo cardine dell’attività certificativa è l’imposta di bollo. Tutti i certificati anagrafici la scontano, salvo che il richiedente non indichi un’esenzione che andrà riportata nel certificato stesso. ANPR, nella produzione di modelli standard di certificati, ha standardizzato anche le cause di esenzione, come noto. Dal 15 novembre questa granitica certezza è frantumata: i certificati rilasciati direttamente da ANPR ai cittadini hanno una specifica esenzione, prevista dal CAD, da poco stata estesa anche a tutto il 2022.

Il doppio binario della certificazione
Nell’estate 2020 il "doppio binario" di certificazione (Comunale, mediante gli ufficiali d'anagrafe, e nazionale, mediante il titolare al trattamento, cioè il Ministero dell'Interno) è divenuto realtà con le modifiche all’art. 33 del Regolamento anagrafico e all’art. 62 del CAD. Ed ecco allora che ANPR “consente ai comuni la certificazione dei dati anagrafici nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 33 del DPR 30 maggio 1989, n. 223, anche in modalità telematica” e “la certificazione dei dati anagrafici in modalità telematica è assicurata dal Ministero dell'Interno tramite l'ANPR mediante l'emissione di documenti digitali muniti di sigillo elettronico qualificato, ai sensi del Regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014”.
La competenza del Ministero è richiamata anche nelle modifiche apportate sempre all’art. 62 CAD (dal DL 152/2021): “L'ANPR assicura ai comuni la disponibilità dei dati, degli atti e degli strumenti per lo svolgimento delle funzioni, anche ampliando l’offerta dei servizi erogati on-line a cittadini e imprese, direttamente o tramite soggetti affidatari dei servizi di competenza statale attribuite al sindaco ai sensi dell'articolo 54, comma 3, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267”.

In sintesi:

- i Comuni, nella figura del Sindaco e degli ufficiali d’anagrafe delegati, continuano a rilasciare certificati sia in modalità cartacea sia digitale, in conformità alle disposizioni del CAD (producendo documenti informatici in linea con l’art. 20, ossia firmati digitalmente o di sistemi di timbro digitale);

- il Ministero dell'Interno esercita una propria attività di rilascio di certificati, in modalità esclusivamente telematica attraverso la banca dati ANPR.

L’attività certificativa dei Comuni non ha, a oggi, subìto alcuna modifica, pertanto, i due canali restano attivi e complementari. I Comuni possono senza alcun problema continuare a offrire servizi di rilascio tradizionali e digitali: questi ultimi, come detto, dovranno garantire la qualità giuridica del certificato quale documento opponibile a terzi e valido tra privati (si veda anche l’art. 3-bis del CAD che esclude l’utilizzo della firma autografa omessa nei certificati) che va sempre in qualche modo asseverato mediante una firma (analogica o digitale che sia) oppure mediante un sigillo qualificato, il cosiddetto timbro digitale.
Il nuovo servizio di certificati ANPR è descritto nel decreto e nella circolare ed è decisamente semplice. La principale caratteristica (e limite) è che il cittadino, accedendo alla piattaforma ANPR con la propria identità digitale può richiedere e ottenere certificati (14 in totale) esclusivamente per sé stesso e per i componenti della propria famiglia anagrafica.
Il certificato rilasciato è reso disponibile al cittadino nella propria area personale contenuta nel sito di ANPR e può essere inviato al domicilio digitale del cittadino, laddove disponibile, all’app IO, qualora il cittadino l’abbia sottoscritta, e all’indirizzo mail o PEC indicato dal cittadino in sede di registrazione del proprio profilo nell’area riservata di ANPR.
Il cittadino potrà, in ogni caso, visualizzare sempre il certificato nella propria area riservata ANPR ma fino al termine di validità del certificato.
Nelle certificazioni emesse dal portale ANPR (e solo in quelle) il sigillo elettronico sostituisce la firma dell'ufficiale d’anagrafe, che continuerà ad essere apposta esclusivamente sulle certificazioni anagrafiche rilasciate dal Comune.
I certificati rilasciati ai cittadini dal portale sono, infatti, diversi rispetto a quelli che il Comune può scaricare ai fini del rilascio quotidiano ai cittadini che – tramite vari canali, come già detto – richiedono tale servizio. Oltre a contenere l’intestazione del Ministero dell’Interno e l’indicazione della Direzione centrale per i servizi demografici quale soggetto certificatore, il certificato è un documento informatico munito di firma digitale PAdES da parte del Ministero dell’Interno. Questo è il sigillo elettronico qualificato: una firma digitale emessa da una persona giuridica e non da una persona fisica.
A tale documento informatico è possibile risalire anche tramite la lettura del QR-Code (un QR-Code “potenziato”, quindi) che contiene il link (URL) che permette di risalire, sul portale ANPR, all’esatta copia digitale del certificato.
Tali certificati potranno anche essere stampati dal cittadino e validamente prodotti a chiunque: sono una copia analogica sempre conforme all’originale, senza necessità di alcun intervento manuale di un pubblico ufficiale.
Pur rappresentando un importante passo avanti verso la digitalizzazione dei servizi pubblici, i certificati rilasciati da ANPR ai cittadini rappresentano, per quanto descritto, qualcosa di molto diverso e ancora molto limitato rispetto all'attività certificativa ordinaria. Il limite previsto dal Ministero, come evidente, è del tutto difforme a quanto prevede l’ordinamento anagrafico e alla funzione stessa della certificazione, che è appunto la garanzia dell’accesso al dato da parte di terzi.
Ciò nonostante, la certificazione va inquadrata nel solco di una crescita di servizi su cui Sogei, Ministero dell'Interno e Dipartimento per la transizione digitale stanno proseguendo su uno sviluppo sempre più significativo. Già oggi, il portale ANPR può fornire risposte efficaci a richieste che arrivano dai cittadini molto spesso agli sportelli o telefonicamente.
È anche e soprattutto compito dei Comuni divulgare queste possibilità e accompagnare gli utenti alla fruizione dei nuovi servizi.


Articolo di Antognoni Andrea

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