Validità audio o video registrazione consiglio comunale come documento sostitutivo di verbale

In linea generale, la dottrina ha da sempre ritenuto che non sussista l’obbligo di riportare a verbale tutto ciò che è detto nell’adunanza consiliare, ma solamente il riassunto chiaro e fedele di quanto è stato dichiarato dai vari consiglieri, atteso che ogni consigliere ha diritto che si faccia costare del suo voto e dei motivi del medesimo, ma non certo la trascrizione integrale di un suo discorso (v. Princivalle, Giovenco, Romano ecc.).

Si è concordi, infatti, nel ritenere che nel verbale devono essere riportati i motivi principali delle discussioni, i concetti e le opinioni espresse, sinteticamente riassunti, insieme al testo integrale dei dispositivi delle delibere. È, inoltre, generalmente ritenuto che i regolamenti debbano escludere l’iscrizione a verbale di ingiurie, allusioni o dichiarazioni offensive o diffamatorie.

Già il previgente Testo Unico della Legge comunale e provinciale del 1915 prevedeva (art. 300) che: “i processi verbali dovessero indicare unicamente i punti principali delle discussioni, essendo sufficiente la enunciazione di ogni proposta e l’indicazione succinta degli argomenti pro e contro sostenuti dai presenti e dalla soluzione prevalsa, tale da consentire il controllo sull’operato dell’organo” (Consiglio di Stato – Sezione V – 24 aprile 1989, n.220), processi nei quali  l’iter logico della volontà dell’organo fosse agevolmente desumibile (TAR Emilia Romagna, Bologna Sezione II, 2 dicembre 1987, n.391).

L'art. 300 t.u. 1915 n. 148, infatti, laddove stabiliva che "i processi verbali delle deliberazioni sono estesi al segretario; debbono indicare i punti principali delle discussioni ed il numero dei voti resi pro e contro ogni proposta", atteneva alle modalità da osservare nella redazione dei verbali relativi alle deliberazioni dei consigli, essendo normalmente conseguente che la discussione riportata nel processo verbale redatto dal segretario comunale fosse sintetica, non costituendo motivazione nè  parte integrante della delibera consiliare e del suo schema ed essendo gli interventi prodromici alla sola votazione (v. T.A.R. Toscana, 03 aprile 1987, n. 260).

In tempi più recenti, principi di ordine generale sono stati affermati dalla IV sezione del Consiglio di Stato, con sentenza del 25 luglio 2001, n. 4074, secondo la quale “la verbalizzazione in sunto del dibattito consiliare non integra gli estremi dell’omissione di verbalizzazione. Il verbale ha infatti l’onere di attestare il compimento dei fatti svoltisi al fine di verificare il corretto iter di formazione della volontà dell’organo collegiale relativa ai provvedimenti adottati e di permetterne il controllo, non avendo al riguardo alcuna rilevanza l’eventuale difetto di minuziosa descrizione delle singole opinioni od affermazioni espresse dai componenti dell’organo”.

Attualmente, con il T.U. d.lgs. n.267/00, la materia è devoluta alla Statuto ed ai Regolamenti dell’Ente per il funzionamento degli organi, strumenti normativi che possono disciplinare diversamente, ma senza stravolgerne i principi citati.

La giurisprudenza, in tema di verbalizzazione delle attività espletate da un organo collegiale e forma scritta dei relativi atti (cfr. Cons. St., sez. II, 4 giugno 2020, n. 3544) ha precisato che la verbalizzazione delle attività espletate da un organo amministrativo costituisce un atto necessario, in quanto consente la verifica della regolarità delle operazioni medesime.  Ha affermato la predetta Sezione che secondo la dottrina in materia di studio sugli atti amministrativi, il verbale può definirsi quale atto giuridico, appartenente alla categoria delle certificazioni, quale documento avente lo scopo di descrivere atti o fatti rilevanti per il diritto, compiuti alla presenza di un funzionario verbalizzante cui è stata attribuita detta funzione.

In relazione alla forma dell’atto amministrativo consistente nel verbale, occorre aggiungere che, in generale, il diritto amministrativo sancisce un principio (seppur temperato) di libertà della forma salvo che non sussistono del diritto positivo delle specifiche norme giuridiche che dispongono invece una determinata forma richiesta per l’esistenza dell’atto cd. ad substantiam.

La documentazione dell’atto, ovvero le deliberazioni, trova la sua fonte nella verbalizzazione di quanto viene manifestato all’interno della seduta del consesso. Detto verbale forma la memoria conservativa rispetto a quanto è accaduto nell’ambito delle decisioni intraprese dall’assemblea e va a costituire la documentazione amministrativa necessaria ai fini amministrativi.

Pertanto, distinguendo tra atto documentato e verbale ed anche tra documento e verbale in cui si conserva l’atto già valido, l’iter logico seguito per l’adozione di una deliberazione da parte di un organo collegiale deve risultare dalla delibera stessa e non dal verbale della seduta poiché il verbale ha l’esclusivo compito di certificare fatti storici già accaduti e di assicurare certezza a delle determinazioni che sono già state adottate e che sono già entrate a fare parte del mondo giuridico dal momento della loro adozione: la mancanza o il difetto di verbalizzazione non comportano, quindi, l’inesistenza dell’atto amministrativo, poiché a determinazione di volontà da parte dell’organo è distinta inequivocabilmente dalla sua proiezione formale.

Il difetto di verbalizzazione, in sintesi, non comporta l’inesistenza dell’atto amministrativo, dato che la determinazione volitiva dell’organo è ben distinta dalla sua proiezione formale (Cons. St., sez. IV, 18 luglio 2018, n. 4373), confermandosi, così, la distinzione tra atto deliberato e sua verbalizzazione.

Dal punto di vista contenutistico, di conseguenza, l’atto di verbalizzazione ha una funzione di certificazione pubblica, contiene e rappresenta i fatti e gli atti giuridicamente rilevanti che è necessario siano conservati per le esigenze probatorie con fede privilegiata - dal momento che sono redatti da un pubblico ufficiale - che si sostanzia essenzialmente nella attendibilità in merito alla provenienza dell'atto, alle dichiarazioni compiute innanzi al pubblico ufficiale ed ai fatti innanzi a lui accaduti (Cass., sez. I, 3 dicembre 2002, n. 17106).

Sempre in materia di verbalizzazione, la giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez.IV, sentenza n.4373 del 2018) ha osservato che "il verbale, atto giuridico appartenente alla categoria degli atti certificativi, è il documento preordinato alla descrizione di atti o fatti, rilevanti per il diritto, compiuti alla presenza di un soggetto verbalizzante, appositamente incaricato di tale compito." L'Alto Consesso ha, altresì, evidenziato che "negli organi collegiali, dove la funzione di verbalizzazione e il verbale assumono rilievo decisivo e necessità indefettibile, il tratto di collegamento tra esternazione dell'atto amministrativo (che normalmente avviene in forme diverse dalla scritta) e documentazione dell'atto (ad esempio, deliberazione) è rappresentato dal verbale della seduta, che costituisce la 'memoria' di quanto è accaduto e documenta i fatti salienti della seduta stessa, affinché questi possano essere successivamente (ed ulteriormente) documentati, secondo le modalità di volta in volta prescritte.

Infine, per rispondere al quesito, il Ministero dell’Interno, con il parere del 7.2.24, ha affermato che la registrazione integrale dell'adunanza del consiglio non può avere validità di un verbale, atteso che l'art.97, c.4, lett.a), del d.lgs. n.267/2000 assegna al segretario dell'ente locale la cura della verbalizzazione delle riunioni, in quanto la verbalizzazione è attività propria del segretario comunale, il quale, oltre a riportare gli interventi dei singoli consiglieri e degli altri partecipanti alla seduta, può segnalare fatti e circostanze avvenuti che non emergano dalla registrazione vocale. Inoltre, la forma scritta fornisce certezza in ordine alla modalità della deliberazione maturata in sede di riunioni degli organi collegiali.

In sintesi, la delibera (e i contenuti essenziali della stessa, tra cui i partecipanti, il numero, le votazioni, gli interventi ecc.) è distinta dal verbale di seduta (prerogativa esclusiva del segretario comunale, che di quei contenuti tiene conto riportandoli nella delibera) e quest’ultimo è distinto dalla registrazione audio e/o video di seduta che, con le dovute cautele in termini di riservatezza dei dati personali e nel rispetto delle previsioni regolamentari al riguardo, può essere richiamata e messa a disposizione pubblica per completezza informativa di seduta, ma non può costituire né elemento costitutivo dell’atto amministrativo discusso ed approvato dall’organo né documento sostitutivo e/o integrativo del verbale di competenza (come detto, esclusiva) del segretario comunale verbalizzante. 

12 maggio 2025

Dott. Eugenio De Carlo

Parole chiave: validità, audio, video, registrazione, documento, sostitutivo, verbale, consiglio comunale

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