Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

La speciale forma di Accesso agli atti dei Consiglieri comunali, provinciali e regionali.

Ecco le ragioni del NO alle credenziali della Contabilità e del SI (cum grano salis) a quelle del Protocollo.

Pietro Alessio Palumbo

Fermo restando l’ampio diritto di accesso riconosciuto al Consigliere comunale, provinciale, regionale, a tutti gli atti dell’ente in cui assolve alle proprie speciali funzioni democratiche e rappresentative, tale “potestà” non è indiscriminata, bensì di volta in volta riconosciuta, purché non si sostanzi in richieste emulative o anche solo generiche. A ben vedere, la concessione al Consigliere delle credenziali di accesso al software del sistema del bilancio dell’ente equivarrebbe ad un accesso indiscriminato e generale su non ben definiti atti d'ufficio, mentre deve sempre sussistere un “diretto” legame tra la precisa richiesta di accesso e lo specifico atto d'interesse e non un “diretto” accesso alle informazioni. E ancora attenzione: non è questione di tutela della riservatezza dei dati che è ben assicurata dal segreto d’ufficio a cui è tenuto il Consigliere stesso, ma di eccedenza dal perimetro legale delle prerogative attribuite ai Consiglieri, straripando in finalità esplorative, perlustrative, in altre parole di indistinto, assoluto e permanente monitoraggio sull’attività degli uffici e dei loro operatori, coinvolgendo persino atti non ancora formati al momento del rilascio delle credenziali d’accesso. Con la recente sentenza n°285/2019, il Tribunale amministrativo regionale per il Molise fa chiarezza sui confini della speciale forma di accesso agli atti che fa capo ai Consiglieri comunali, provinciali regionali, in quanto latori degli interessi dei cittadini, da assolversi nel rispetto di ampia liturgia di riconoscibilità, ciò non di meno rituale, non certo illimitata.

I termini della problematica

I ricorrenti, in qualità di Consiglieri agivano dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’annullamento del provvedimento di diniego alla richiesta di autorizzazione all’accesso area Contabile e Patrimonio del sistema informatico dell’ente in cui assolvevano le proprie funzioni. Il tutto per finalità consultive ed informative legate allo svolgimento del mandato democratico-elettorale. L’Amministrazione aveva rigettato l’istanza sia per motivi legati alla tutela della sicurezza dei dati qualora acceduti da non addetti ai lavori, sia per motivi di possibile sviamento dalla ratio stessa dell’istituto dell’accesso agli atti previsto in capo ai Consiglieri comunali, provinciali, regionali. Sulla scorta di tali postulati, i Consiglieri eccepivano l’illegittimità delle deduzioni dell’ente sia rispetto allo Statuto dell’ente stesso che più in generale rispetto al Testo Unico degli Enti Locali e alla normativa sul procedimento amministrativo con particolare riguardo a principi e regole in materia di accesso agli atti. Segnatamente i Consiglieri sostenevano che la “potestà” di accesso riconosciuta ai titolari di cariche elettive fosse direttamente funzionale non a un interesse personale del consigliere, ma alla cura dell’interesse pubblico connesso al mandato conferito e, quindi, alla funzione di rappresentanza della collettività. Dal che l’accesso ai documenti da questi esercitato, essendo espressione di prerogative di controllo democratico, non può incontrare alcuna limitazione in relazione alla natura riservata degli atti, né alcun altro sindacato da parte della pubblica amministrazione.

La ricostruzione: No alle credenziali della Contabilità

A giudizio del TAR molisano, con (circoscritto) riferimento alla tutela della riservatezza dei dati, è corretta la lettura dei Consiglieri ricorrenti: il diritto di accesso del consigliere regionale non incontra il limite della tutela della riservatezza. Stante il vincolo del segreto d'ufficio che lo delimita, l’accesso ai documenti esercitato dai Consiglieri comunali, provinciali e regionali, espressione delle prerogative di controllo democratico, non incrocia alcuna limitazione in relazione all'eventuale natura riservata degli atti. Tuttavia la questione non è conferente, comunque non sdogana la richiesta dei Consiglieri alle credenziali del software del Bilancio e Patrimonio dell’ente. Il Testo unico degli enti locali prevede che i Consiglieri comunali e provinciali (e per estensione, regionali) hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia (e della regione), nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni possedute, comunque utili all'espletamento del proprio mandato politico. Ebbene questa forma di accesso deve essere letta ed applicata in conformità alla progressiva digitalizzazione che ha interessato negli ultimi anni l’attività dei pubblici uffici. E ciò rende sicuramente ammissibile l’accesso mediante l’utilizzo di sistemi informatici. Ciò nonostante è parimenti vero che la concreta modalità dell’accesso con l’impiego di applicativi informatici non deve determinare l’elusione dei principi di fondo che conformano l’esercizio del diritto d’accesso. Rimane ben salda la regola per cui l’esercizio del diritto di accesso presuppone la presentazione di una richiesta specifica e puntuale, che deve riferirsi a documenti preesistenti e già formati. Il rilascio delle credenziali di accesso all’area Contabile e Patrimonio del sistema informatico dell’ente consentirebbe ai Consiglieri di accedere alla generalità indiscriminata dei documenti relativi alla contabilità dell’ente. E’ dunque legittimo il diniego delle credenziali opposto ai Consiglieri in quanto diretto all’accesso a molteplici settori dell'ente, non ancorato ad un determinato periodo di tempo, e sostanzialmente riferito anche ad epoche future. Una richiesta così strutturata, tesa ad utilizzare, ancorché in sola lettura, gli applicativi informatici dell’ente, si evidenzia preordinata a compiere un sindacato generalizzato sull'attività, presente, passata e futura, degli organi decidenti, deliberanti e amministrativi dell'ente e non risulta legittimamente strumentale al mandato politico, che invece deve essere riferito a singole problematiche che di volta in volta interessano l'elettorato. Ecco perché compete al richiedente la selezione preventiva del materiale d’interesse, attività propedeutica all’accesso, che non può mai avere finalità meramente esplorative, ancorché il diritto sia esercitato da soggetti come i Consiglieri comunali, provinciali, regionali, a cui la legge riconosce una legittimazione funzionale rafforzata dal mandato democratico rappresentativo.

Il caso diverso, Ok alle credenziali del Protocollo, tuttavia anche in tal caso…

Legittimo è invece il rilascio delle credenziali di accesso al sistema informatico dell’ente ai soli fini della consultazione del Protocollo informatico. Tuttavia al fine di evitare ogni accesso indiscriminato alla totalità dei documenti protocollati, anche in tal caso le credenziali non devono consentire l’accesso diretto ai documenti. Segnatamente in tal caso l’accesso da remoto può essere consentito in relazione ai soli dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo, non potendo invece essere esteso al contenuto della documentazione in atti, la cui acquisizione deve rimanere soggetta alle ordinarie regole in materia di accesso. Su tutte la necessità di una mirata richiesta del Consigliere interessato.

21 settembre 2019