Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                 

Pianificazione anticorruzione: mai esternalizzare.

Pietro Alessio Palumbo

 La pianificazione anticorruzione è un’attività che deve essere svolta esclusivamente da chi opera all’interno dell’amministrazione o dell’ente interessato, sia perché presuppone una profonda conoscenza della struttura organizzativa, di come si configurano i processi decisionali e i profili di rischio, sia perché comporta l’individuazione delle misure di prevenzione che più si attagliano alla fisionomia dell’ente nel suo insieme e nei singoli uffici. In disparte la clausola d’invarianza della spesa prevista dalla normativa anticorruzione, con la sentenza n°253/2019 (nel file allegato) la sezione giurisdizionale Piemonte della Corte dei Conti chiarisce che la predisposizione del piano anticorruzione richiede la conoscenza della situazione “interna” dell’Amministrazione che solo chi opera quotidianamente ed effettivamente nell’ente interessato può legittimamente garantire.

La vicenda

La Procura regionale citava in giudizio il dirigente di un ente reclamando la responsabilità amministrativa dello stesso derivante dall’atto di affidamento di un incarico esterno finalizzato alla redazione del piano anticorruzione, mappando i processi svolti dall’ente con stima dei rischi di corruzione dei vari settori gestionali. Il dirigente si difendeva sostenendo che la consulenza in questione non riguardava la valutazione e la mappatura dei rischi, né tantomeno la elaborazione e redazione del piano anticorruzione, bensì la mera assistenza per il miglioramento della redazione della mappa dei rischi, volta alla stima dell’esposizione a rischio di corruzione nei settori dell’ente alla luce della riorganizzazione in atto. Aggiungeva la difesa che una simile attività non era mai stata svolta nell’ente e pertanto richiedeva competenze eccedenti quelle ordinarie degli uffici con compiti di audit interno, trasparenza e anticorruzione, come attestato dai responsabili dei detti uffici interpellati prima del conferimento dell’incarico. A tal fine andava considerata la complessità della struttura organizzativa, sia per competenze ed estensione territoriale, che per numero e articolazione dei procedimenti, nonché l’esigenza di provvedere in tempi ristretti. Sarebbero sussistiti tutti gli altri requisiti per gli affidamenti stabiliti da normativa e giurisprudenza di riferimento, tra cui l’elevata competenza professionale del consulente e la proporzionalità tra il compenso e l’utilità perseguita dall’ente. L’incarico, viepiù, sarebbe stato regolarmente pubblicato secondo le norme sulla trasparenza.

La decisione

Secondo la vigente normativa anticorruzione, l'organo di indirizzo politico, su proposta del responsabile anticorruzione dell’ente, entro il 31 gennaio di ogni anno, adotta il piano triennale di prevenzione della corruzione. Il responsabile, entro lo stesso termine, definisce procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti a corruzione. La mancata predisposizione del piano e la mancata adozione delle procedure per la formazione dei dipendenti costituiscono elementi di valutazione della responsabilità dirigenziale. Segnatamente l'attività di elaborazione del piano non può essere affidata a soggetti estranei all'amministrazione tant’è che dall'attuazione della relativa normativa non possono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. In altre parole le amministrazioni competenti provvedono allo svolgimento delle attività previste dalla legge, con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. Si badi che la normativa non prevede alcuna “clausola elastica o valoriale” in tal senso: il legislatore ha vietato che l'attività di elaborazione del piano sia affidata a soggetti estranei all'amministrazione, prevedendo anche specifici percorsi formativi anticorruzione per i dipendenti. Insiste al contrario una “clausola di invarianza” secondo cui dall’attuazione della normativa non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico dell’erario: dal che le amministrazioni sono obbligate a provvedere allo svolgimento delle attività previste dalle disposizioni anticorruzione a mezzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie (già) a loro disposizione. Tutte queste attività, da ricondurre a quelle di gestione del rischio corruzione, trovano il loro logico presupposto nella partecipazione attiva e nel coinvolgimento di tutti i dipendenti e di coloro che a vario titolo sono responsabili dell’attività delle pubbliche amministrazioni e degli enti: direttori, dirigenti, responsabili di servizi e uffici, personale tutto. Sono quindi da escludere affidamenti di incarichi di consulenza redazionale, comunque considerati, in quanto non viene soddisfatto lo scopo della norma che è quello di far svolgere alle amministrazioni e agli enti un’appropriata ed effettiva analisi e valutazione del rischio e di far individuare misure di prevenzione proporzionate e contestualizzate rispetto alle caratteristiche della distinta amministrazione. Nessuna interpretazione estensiva della normativa è legittima: l’intervento del legislatore in materia è informato a criteri di rigore non essendo autorizzata alcuna lettura artificiosa, come potrebbe essere una distinzione tra attività di redazione e di mera assistenza alla stessa. Neppure sono pertinenti le argomentazioni secondo cui deroghe sarebbero possibili in caso di strutture molto complesse o in fasi processuali complicate o particolarmente grandi, ad esempio in termini di estensione territoriale. Nemmeno hanno incidenza affidamenti motivati da “novità” sopravvenute o da “miglioramenti” in corso ovvero accrescimenti del “volume delle attività amministrative”, dal momento che tutto ciò non assume rilievo giuridico legittimante a fronte dell’inderogabile principio di autosufficienza coadiuvata da corsi di formazione del personale.

2 ottobre 2019