Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                          

Unioni di Comuni, NO a semplificazioni frankenstein del Piano anticorruzione

Pietro Alessio Palumbo

Legislatore e Autorità nazionale anticorruzione hanno negli anni perseguito l’intento di semplificare la predisposizione del Piano anticorruzione da parte di Unioni di Comuni e piccoli Comuni. Tuttavia come chiarito dall’Autorità nella recente Delibera 881/2019 (nel file allegato), la stessa finalità non può certo tradursi in una sorta di semplificazione della semplificazione, vale a dire in una eccessiva riduzione degli obblighi di prevenzione della corruzione e per la trasparenza, qualora l’Unione di Comuni sia a sua volta di piccole dimensioni.

La legge anticorruzione

La legge anticorruzione stabilisce espressamente che nelle Unioni di Comuni per le funzioni associate può essere designato un singolo Responsabile anticorruzione. La successiva revisione apportata alla legge nel 2016, allo scopo di ottimizzare gli obblighi di pubblicazione attraverso la concentrazione e la riduzione degli obblighi per amministrazione ed enti, ha introdotto la previsione secondo cui l’Autorità nazionale anticorruzione ha la facoltà di precisare gli obblighi di pubblicazione e le relative modalità di attuazione in rapporto alla natura degli enti, alla loro dimensione organizzativa, alle attività svolte, prevedendo al riguardo specifiche modalità semplificate per i Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti.

I piccoli Comuni

Nell’ottica dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nel 2016 con la delibera di approvazione definitiva del Piano Nazionale Anticorruzione e nel 2018 nell’approfondimento dedicato alla semplificazione per i piccoli Comuni del nuovo Piano nazionale, l’Autorità anticorruzione ha previsto diverse agevolazioni nella predisposizione del Piano anticorruzione da parte degli enti di piccole dimensioni. A ben vedere la motivazione di tale scelta nasce dal fatto che l’Authority, nella propria attività di vigilanza, ha spesso rilevato che i Comuni di piccole dimensioni incontrano serie difficoltà nella predisposizione ogni anno, di un nuovo e completo Piano anticorruzione e per la trasparenza. Pertanto, pur confermando l’obbligo dell’adozione, alla scadenza annuale del 31 gennaio prevista dalla legge, di un attuale Piano anticorruzione valido per il successivo triennio, è stato opportunamente previsto che i piccoli Comuni - a causa delle difficoltà organizzative dovute alla loro ridotta dimensione, e sia chiaro, solo nei casi in cui nell’anno successivo all’adozione del Piano anticorruzione non siano avvenuti eventi di corruzione ovvero notevoli modifiche organizzative - possono provvedere all’adozione del Piano con modalità semplificate.

Ma cosa s’intende per “modalità semplificate”?

In merito l’Autorità ha chiarito che va considerato tale un provvedimento organico con cui, in ragione dell’assenza di fatti corruttivi ovvero significative fattispecie di disfunzioni amministrative nel corso dell’ultimo anno, in buona sostanza si “conferma” il Piano anticorruzione e per la trasparenza già adottato. Segnatamente, nel provvedimento in argomento possono essere indicate integrazioni ovvero anche correzioni di misure preventive presenti nel Piano triennale, qualora ciò possa essere considerato necessario a seguito del monitoraggio svolto dal Responsabile anticorruzione dell’ente.

Le Unioni di Comuni

Per quanto concerne le Unioni di Comuni ed altre forme associative, già nel 2016 negli approfondimenti di parte speciale del Piano nazionale anticorruzione, l’Autorità anticorruzione rilevava che in alcuni casi le Unioni, non solo avevano approvato un proprio Piano anticorruzione con riferimento alle funzioni trasferite dai Comuni aderenti e per le relative aree di rischio, ma avevano al contempo anche coordinato la formazione finalizzata alla stesura dei Piano anticorruzione dei singoli Comuni, essendo questi ultimi, si badi bene, comunque, obbligati ad adottare un Piano con riferimento alle funzioni non trasferite. Il coordinamento nell’elaborazione dei Piani ha consentito di semplificare l’attività dei singoli Comuni mediante la condivisione del processo di individuazione delle aree di rischio e dei criteri di valutazione dello stesso, ma soprattutto attraverso l’analisi del contesto esterno che ha valutato l’intero territorio dell'Unione. In considerazione del lavoro in atto l’Autorità ha suggerito quindi alcuni adattamenti della disciplina in tema di prevenzione della corruzione sia con riferimento alla predisposizione, adozione e attuazione del Piano triennale, sia con riferimento alla nomina e alle funzioni del Responsabile anticorruzione. Semplificazioni indicate dall’Autorità come specificamente rivolte alle Unioni istituite per l’esercizio obbligatorio delle funzioni fondamentali, nonché alle Unioni istituite per l’esercizio associato facoltativo di specifiche funzioni. In caso di Unione di Comuni, si può dunque prevedere la predisposizione di un unico Piano, distinguendo, in applicazione del criterio dell’esercizio della funzione, a seconda che ci si riferisca a funzioni svolte direttamente dall’Unione ovvero a funzioni rimaste in capo ai singoli Comuni. Rientrano tra le competenze dell’Unione la predisposizione, l’adozione e l’attuazione del PTPC e delle misure organizzative in esso contenute, relativamente alle funzioni trasferite all’Unione. Ciò in coerenza con il principio secondo cui spetta all’ente che svolge direttamente le funzioni, la mappatura dei processi, l’individuazione delle aree di rischio e la programmazione delle misure di prevenzione ad esse riferite. Con riferimento alle altre funzioni, che restano in capo ai singoli Comuni in quanto non svolte in forma associata, necessita distinguere. Qualora lo Statuto dell’Unione preveda l’associazione della funzione di prevenzione della corruzione, da sola o a seguito dell’associazione della funzione fondamentale di organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo a seguito di un idoneo coordinamento, l’unico PTPC dell’Unione può contenere anche le misure relative alle funzioni non associate, svolte autonomamente dai singoli Comuni. Qualora si opti per questa modalità operativa semplificata, resta ferma la responsabilità diretta per l’attuazione delle misure di prevenzione in capo ai singoli Comuni e, in particolare, ai soggetti incaricati dell’attuazione. In alternativa, ciascun ente può continuare a predisporre il proprio PTPC, mutuando o rinviando al PTPC dell’Unione per quelle parti del PTPC Comuni all’Unione, con particolare riferimento all’analisi del contesto esterno.

Le Unioni di piccole dimensioni

Con una nota pervenuta all’Autorità anticorruzione nel 2019, un Presidente e legale rappresentante di una piccola Unione di Comuni ha chiesto all’ANAC specifici chiarimenti rispetto alla possibilità per le Unioni di dimensioni ridotte (nel caso di specie meno di 9000 abitanti) di adottare, al pari dei piccoli Comuni, un Piano Triennale di Prevenzione della corruzione e della trasparenza con modalità semplificate. A tal fine il Presidente dell’Unione ha richiamato gli approfondimenti contenuti nell’aggiornamento del 2018 del Piano nazionale anticorruzione, laddove effettivamente si specifica che i Comuni con popolazione inferiori a una soglia minima di abitanti possono provvedere all’adozione del Piano anticorruzione con modalità semplificate. Segnatamente la Giunta può adottare un provvedimento di conferma del Piano anticorruzione già precedentemente adottato, dichiarando l’assenza di fatti corruttivi e di rilevanti modifiche organizzative. In proposito l’Autorità ha chiarito che tenuto conto, delle indicazioni fornite dalla normativa anticorruzione in merito all’adozione annuale di un Piano anticorruzione e per la trasparenza da parte degli enti, nonché delle indicazioni già fornite dall’ANAC per la semplificazione nell’adozione dei Piani per le Unioni di Comuni, a queste ultime sebbene di piccole dimensioni non si applicano le misure di semplificazione indicate dall’Autorità per i piccoli Comuni. Va tenuto bene in considerazione che l’obiettivo delle “facilitazioni” non può sviare in una forma “frankenstein” di agevolazione dell’agevolazione. In altre parole, si rischia di dirottare la macchina amministrativa, dalla legittima logica semplificatoria fornita dalla normativa legislativa e dalle indicazioni dell’Autorità anticorruzione, verso una pericolosa, non consentibile, riduzione degli obblighi di prevenzione della corruzione e della trasparenza in capo a tutti gli enti pubblici.

9 ottobre 2019