Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                             

Anticorruzione e pantouflage: attenzione alla (effettiva) natura del soggetto destinatario dell’incarico

Pietro Alessio Palumbo

Secondo quanto stabilito dalla legge anticorruzione in modifica del Testo unico del pubblico impiego, i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti “privati” destinatari dell'attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri. I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto previsto sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati. Come si vede tale divieto è espressamente indirizzato a soggetti privati. Diversamente opinando si giungerebbe a considerare applicabile la disciplina del pantouflage anche nel caso in cui il passaggio di incarichi avvenga tra soggetti pubblici, il che è contrario alla stessa ratio della disciplina del pantouflage. Tuttavia talvolta come insegna la recente Delibera ANAC n° 917/2019 (nel file allegato), l’apparenza (anche giuridica) può ingannare e può ingenerarsi l’errore di considerare applicabile il divieto anti-pantouflage a fattispecie concretamente non pertinenti al divieto in esame.

La vicenda

A seguito di denuncia anonima il Responsabile anticorruzione di una Regione procedeva ad avviare gli accertamenti di competenza con riguardo a un Direttore Generale pro-tempore della stessa Regione a cui era stato conferito, successivamente al pensionamento, l’incarico di Direttore di una associazione avente lo scopo di promuovere e tutelare il sistema dei servizi abitativi. Dalle verifiche del Responsabile anticorruzione, tutte trasmesse all’ANAC, risultava che invero nel triennio di riferimento risultavano diversi provvedimenti amministrativi adottati dalla Regione nei confronti (si badi) di singole aziende per edilizia residenziale, a loro volta socie della associazione/federazione interessata dall’esposto.

Gli elementi strutturali del pantouflage

Come chiarito già dal primo Piano Nazionale Anticorruzione, la logica sottostante al divieto di pantouflage è quella di evitare che durante il periodo di servizio il dipendente possa artatamente precostituirsi delle situazioni lavorative vantaggiose e così sfruttare a proprio fine la sua posizione e il suo potere all’interno dell’amministrazione per ottenere un successivo lavoro per lui conveniente presso l’impresa o il soggetto privato con cui entra in contatto. Di talché in buona sostanza la norma prevede una limitazione della libertà negoziale del dipendente per un determinato periodo successivo alla cessazione del rapporto per eliminare il vantaggio di accordi fraudolenti. Ebbene nel caso di specie non vi sono dubbi sul fatto che sussista il requisito di provenienza richiesto dalla norma sul pantouflage: la Regione è ente pubblico. Tuttavia il fuoco della questione sta nel verificare se sussiste anche il requisito di destinazione, ovvero aver assunto un incarico presso un soggetto “privato” destinatario dei poteri autoritativi o negoziali esercitati dal dipendente pubblico negli ultimi tre anni di servizio, poiché il Direttore Generale pro-tempore della Regione, subito dopo il pensionamento, come visto aveva assunto l’incarico di Direttore della associazione avente lo scopo di promuovere e tutelare il sistema dei servizi abitativi.

La natura giuridica dei soggetti coinvolti

A ben vedere l’associazione in argomento sotto forma di federazione associa ben 74 enti che in Italia si occupano della realizzazione e gestione delle abitazioni sociali realizzate con fondi pubblici, nonché anche con fondi propri e prestiti agevolati. Le singole aziende dal canto loro sono enti dotati di una propria personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e organizzativa, patrimoniale e contabile e di un proprio Statuto approvato dalla Regione. Sono le aziende di cui la Regione e gli enti locali si avvalgono per la gestione unitaria del patrimonio di edilizia residenziale pubblica e per l’esercizio delle rispettive funzioni nel campo delle politiche abitative, con particolare attenzione alla loro funzione sociale. Segnatamente le aziende si occupano di esercitare diverse attività volte a soddisfare, nel proprio ambito territoriale di competenza, il fabbisogno di edilizia residenziale pubblica e sociale, nel quadro della programmazione regionale, provinciale, sovracomunale e comunale, operando con criteri di efficacia, di efficienza, di economicità nell’ambito dei poteri di coordinamento, di indirizzo e di controllo esercitati dalla Regione.

Pertanto, le (singole) aziende in argomento possono essere considerate enti pubblici di natura economica.

Il provvedimento

Dagli accertamenti condotti dal Responsabile anticorruzione della Regione sulle attività oggetto della segnalazione anonima sull’ex Direttore generale della Regione, è emerso che non risulta che il suddetto abbia esercitato attività di carattere autoritativo o negoziale direttamente a favore della associazione, ente nel quale il soggetto ha assunto la carica di Direttore, ma che abbia invece adottato diversi provvedimenti nei confronti delle singole aziende associate. Dal che difetta il requisito essenziale della fattispecie di pantouflage, ovvero l’aver esercitato, in veste di dipendente pubblico, un potere autoritativo o negoziale nei confronti di un soggetto privato. Ciò in quanto, come sopra argomentato, le aziende federate sono enti pubblici di natura economica. Nel caso in esame, infatti, l’ente regionale occupa una posizione e svolge un ruolo di vigilanza e regolazione gerarchicamente sovraordinato rispetto a quello delle singole aziende. In particolare le aziende possono essere considerate degli strumenti operativi della Regione e di altri enti locali per lo svolgimento dei servizi pubblici abitativi. Pertanto i poteri regolatori o negoziali che il soggetto segnalato ha esercitato nei confronti delle aziende in qualità di Direttore Generale rientrano nei poteri di regolazione e vigilanza attribuiti alla Regione. Altrimenti opinando si giungerebbe a considerare applicabile la disciplina del pantouflage anche nel caso in cui il passaggio di incarichi avvenga tra soggetti pubblici, il che è contrario alla stessa logica sottesa alla disciplina del pantouflage. Differenti considerazioni sulla effettiva ricorrenza di una fattispecie di pantouflage sarebbero venute in essere nella dissimile ipotesi in cui l’ex Direttore generale regionale avesse assunto provvedimenti di carattere autoritativo o negoziale direttamente nei confronti dell’associazione/federazione, la quale presenta una soggettività giuridica, in tutta evidenza, di natura privatistica.

1 novembre 2019