Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                                

La rotazione del personale alla luce del Piano Nazionale Anticorruzione 2019

Pietro Alessio Palumbo

La rotazione del personale secondo le indicazioni della legge anticorruzione del 2012 rappresenta una delle principali misure di prevenzione della corruzione negli apparati pubblici.

Evidenzia in particolare il Piano nazionale anticorruzione 2019 che la rotazione “ordinaria” del personale è una misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione. Specificamente, l’alternanza riduce il rischio che un dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività, servizi, procedimenti e instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o possa instaurare rapporti potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate e l’assunzione di decisioni non imparziali. La rotazione ordinaria del personale va distinta dalla rotazione “straordinaria” che si caratterizza quale misura successiva all’avvio di procedimenti penali ovvero disciplinari per condotte di natura corruttiva.

In generale la rotazione rappresenta anche un criterio organizzativo che può contribuire alla formazione del personale, accrescendo le conoscenze e la preparazione professionale del lavoratore. Tutti gli enti pubblici devono indicare nel Piano triennale anticorruzione le modalità di attuazione di tale misura all’interno dell’ente. Segnatamente il Piano anticorruzione può rinviare a disposizioni attuative la relativa disciplina di dettaglio operativa. Per tali finalità si rivelano molto utili i regolamenti sull’organizzazione del personale. Va chiarito che il Piano anticorruzione deve essere molto preciso nell’indicare qual è il documento di attuazione organizzativa dedicato dell’ente.

Ma si badi, il ricorso a tale rotazione deve essere considerato in una logica di complementarietà con le altre misure di prevenzione della corruzione, laddove possano esserci difficoltà applicative sul piano organizzativo. In altre parole va sempre preservato il rischio di possibili inefficienze e malfunzionamenti.

Il Responsabile anticorruzione supervisiona la corretta attuazione della rotazione.

Le criticità riscontrate dall’ANAC

Nel corso degli anni l’Autorità anticorruzione ha rilevato in molti casi nei Piani anticorruzione degli enti la mancanza di un’adeguata programmazione della rotazione e dei criteri di applicazione della stessa, nonché l’assenza di legame con le altre misure di prevenzione della corruzione. Inoltre è emerso che anche quando programmata all’interno dei Piani anticorruzione, solo raramente la misura è stata poi effettivamente attuata, né si è fatto ricorso a misure alternative.

Se è sacrosanto che l’attuazione della misura della rotazione ordinaria è rimessa alla autonoma programmazione delle amministrazioni in modo che sia adattata alla concreta situazione dell’organizzazione e degli uffici, tuttavia tale rinvio all’autonoma determinazione delle amministrazioni non può giustificare la totale, mancata applicazione della disciplina sulla rotazione ordinaria, ovvero motivatamente di misure ad essa alternative.

La compatibilità

Amministrazioni ed enti sono tenuti ad adottare misure di rotazione compatibilmente con i diritti individuali dei dipendenti interessati. Soprattutto laddove le misure si riflettono sulla sede di servizio del dipendente.

Ad ogni modo va garantita la preventiva informativa sindacale che va indirizzata alle Organizzazioni sindacali con lo scopo di consentire utili osservazioni e proposte. La rotazione va inoltre parametrata all’esigenza di assicurare il buon andamento e la continuità dell’azione amministrativa e di garantire la qualità delle competenze professionali necessarie per lo svolgimento di talune attività specifiche, con particolare riguardo a quelle con elevato contenuto tecnico.

Tra le difficoltà all’applicazione della rotazione vi può essere quello della cosiddetta “infungibilità” derivante dall’appartenenza a categorie o professionalità specifiche, o da particolari requisiti di reclutamento. In alcuni casi è la stessa legge che stabilisce la specifica qualifica professionale che devono possedere i dipendenti che lavorano in determinati uffici.

Al fine di ovviare a tali difficoltà, oltre alla programmazione di adeguate attività di affiancamento finalizzate alla rotazione, la formazione del personale si rivela strumento fondamentale di crescita delle competenze professionali e trasversali, propedeutiche alla rotazione.

La formazione può contribuire a rendere il personale più flessibile e adattabile. Si tratta di un processo volto a rendere fungibili le competenze, che possano porre le basi per agevolare, anche nel lungo periodo, il processo di rotazione.

In tale contesto programmatorio deve essere inoltre privilegiata la circolarità delle informazioni attraverso la cura della cosiddetta “trasparenza interna” delle attività, aumentando la condivisione delle conoscenze e delle attività.

E se la rotazione non è possibile?

Soprattutto negli enti piccoli, la rotazione è una misura di difficile, talvolta impossibile realizzazione concreta.

Ebbene in tali evenienze si rende necessario che gli enti motivino, argomentino chiaramente nel Piano anticorruzione le oggettive motivazioni dell’impossibilità alla realizzazione della rotazione del personale. In questi casi le amministrazioni sono tenute ad adottare misure per evitare che il soggetto non sottoposto a rotazione abbia il controllo esclusivo dei processi, specie di quelli più esposti al rischio di corruzione.

In altre parole devono essere implementate altre misure di prevenzione di effetto analogo a quello della rotazione.

In particolare in relazione al processo rispetto al quale non è stata disposta la rotazione, possono essere rafforzate le misure di trasparenza, prevedendo la pubblicazione di dati ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria.

Possono essere previste misure organizzative che favoriscano la compartecipazione del personale alle attività del proprio ufficio.

Inoltre, nelle aree più a rischio e per le istruttorie più delicate, possono essere sollecitati meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali: il funzionario istruttore affiancato da un altro funzionario, in modo che, ferma l’unitarietà della responsabilità del procedimento, più soggetti condividano le valutazioni degli elementi per la decisione finale.

Altro mezzo utile è una corretta articolazione dei compiti e delle competenze per evitare che l’attribuzione di più mansioni e più responsabilità in capo ad un unico soggetto finisca per esporre l’amministrazione a rischi di errori o comportamenti scorretti. È raccomandabile che in particolare nelle aree a rischio, le varie fasi procedimentali siano affidate a più persone, avendo cura che la responsabilità del procedimento sia sempre assegnata a un soggetto diverso dal soggetto a cui compete l’adozione del provvedimento finale.

Per altro verso può essere programmata all’interno dello stesso ufficio una rotazione “funzionale” mediante la modifica periodica di compiti e responsabilità, anche con una diversa ripartizione delle pratiche secondo un criterio di causalità.

Utile è anche la “doppia sottoscrizione” degli atti, dove firmano, a garanzia della correttezza e legittimità, sia il soggetto istruttore che il titolare del potere di adozione dell’atto finale. Va comunque sempre favorito un lavoro in “team” che nel tempo può anche favorire la rotazione vera e propria.

L’attuazione della rotazione

Per l’attuazione della misura è necessario che l’amministrazione ne chiarisca i criteri nel Piano anticorruzione e ne elabori adeguata programmazione.

Segnatamente, il Piano anticorruzione deve indicare gli uffici da sottoporre a rotazione e la periodicità. È vitale che la rotazione sia programmata su base pluriennale dopo che siano state individuate le aree a rischio corruzione e, al loro interno, gli uffici maggiormente esposti a fenomeni corruttivi. Ciò consente di rendere trasparente il processo di rotazione e di stabilirne i nessi con le altre misure di prevenzione della corruzione.

Attenzione, l’efficace programmazione della rotazione richiede il coordinamento del Responsabile anticorruzione ed il coinvolgimento di tutti i dirigenti e referenti del RPCT. Si badi bene, la rotazione deve essere calibrata alle caratteristiche di ogni struttura: dimensione e relativa dotazione organica, qualità del personale addetto, modalità di funzionamento degli uffici, distribuzione del lavoro e delle mansioni.

Per altro verso al fine di evitare “l’impatto” sull’attività ordinaria e il regolare svolgimento dei processi, la rotazione va attuata con gradualità. A tal fine vanno presi in considerazione innanzitutto gli uffici più esposti al rischio di corruzione. Poi gli uffici con un livello di esposizione al rischio più basso.

È necessario che nel Piano anticorruzione siano indicate le modalità con cui il Responsabile anticorruzione effettua il monitoraggio sull’attuazione della rotazione. I dirigenti sono tenuti a mettere a disposizione del Responsabile anticorruzione ogni informazione utile per comprendere come la misura venga progressivamente applicata e quali siano le eventuali difficoltà riscontrate.

Segnatamente, il dirigente con responsabilità in materia di formazione rende disponibile al Responsabile anticorruzione ogni informazione sull’attuazione delle strategie di formazione.

Nella relazione annuale il Responsabile anticorruzione espone il livello di attuazione delle misure di rotazione e delle relative misure di formazione, argomentando gli eventuali scostamenti tra misure pianificate e realizzate.

La rotazione del personale e dei dirigenti, distinzioni operative

La rotazione ordinaria del personale non dirigenziale può essere effettuata o all’interno dello stesso ufficio o tra uffici diversi nell’ambito della stessa amministrazione. La rotazione è applicabile anche ai titolari di posizione organizzativa.

Utile a favorire la rotazione tra i funzionari, è la procedura di interpello per individuare candidature a ricoprire ruoli di posizione organizzativa e di alta professionalità.

In particolare il personale può essere fatto ruotare nello stesso ufficio periodicamente, con la rotazione c.d. “funzionale” facendo ruotare periodicamente addetti e responsabili dei procedimenti o delle relative istruttorie.  Nell’ambito della programmazione della rotazione, può anche essere prevista una rotazione funzionale tra uffici diversi della stessa area.

La durata di permanenza nell’ufficio deve essere prefissata da ciascuna amministrazione secondo criteri di ragionevolezza, tenuto conto anche delle esigenze organizzative.

Nelle strutture complesse o con articolazioni territoriali, la rotazione può avere carattere di “rotazione territoriale”, nel rispetto delle garanzie accordate dalla legge in caso di spostamenti di questo tipo.

Per quanto riguarda i dirigenti, la rotazione ordinaria è opportuno venga programmata e sia prevista nell’ambito dell’atto generale approvato dall’organo di indirizzo, contenente i criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali che devono essere chiari e oggettivi. Il Piano anticorruzione di ogni amministrazione deve fare riferimento a tale atto generale. Ciò anche per evitare che la rotazione possa essere impiegata in modo poco trasparente, limitando l’indipendenza della dirigenza.

La disciplina è applicabile ai dirigenti di prima e di seconda fascia o equiparati. A prescindere dall’esito della valutazione riportata dal dirigente uscente, alla scadenza, la responsabilità dell’ufficio o del servizio va di norma affidata ad altro dirigente.

Essendo la rotazione una misura che ha effetti su tutta l’organizzazione di un’amministrazione, progressivamente la rotazione va applicata anche a quei dirigenti che non operano nelle aree a rischio. Ciò tra l’altro evita che nelle aree di rischio ruotino sempre gli stessi dirigenti.

In ogni caso, la mancata attuazione della rotazione deve essere sempre congruamente motivata.