Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                            

Il nuovo cuore della Trasparenza pubblica: la ‘Consultazione’ - Parte I

Pietro Alessio Palumbo

 Il Codice dell’amministrazione digitale (decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82) prevede all’articolo 9 che le amministrazioni pubbliche favoriscono ogni forma di uso delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all'estero, al processo democratico e per facilitare l'esercizio dei diritti politici e civili e migliorare la qualità dei propri atti, anche attraverso l'utilizzo, ove previsto e nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, di forme di consultazione preventiva per via telematica sugli schemi di atto da adottare. Su quest’onda il 5 dicembre 2019 il Dipartimento della funzione pubblica in collaborazione con il Dipartimento per le riforme istituzionali sul modello virtuoso della piattaforma “Decidum” di Barcellona, ha inaugurato il debutto del portale Consultazione.gov.it e della piattaforma telematica ParteciPa. In particolare per promuovere e rendere agevole la partecipazione, le iniziative di consultazione realizzate dalle amministrazioni sono raccolte e rese pubbliche sul portale unico www.consultazione.gov.it. Il portale può così costituire il punto di accesso “universale” per gli utenti che intendono partecipare alle consultazioni di proprio interesse, consentendo ai cittadini tutti, alle imprese e alle loro associazioni, di conoscere quali sono le iniziative in corso e in che modo è possibile partecipare.

Si è così aperta una nuova fase della gestione della Trasparenza attraverso lo strumento della pubblica Consultazione quale strumento per favorire la visibilità del processo decisionale, il dibattito pubblico, il controllo sociale, la partecipazione, di cui il FOIA (Freedom of Information Act) è stato un primo mezzo di valorizzazione.

Finalità

La consultazione è uno strumento di partecipazione che consente alle amministrazioni di raccogliere il punto di vista di tutti i soggetti interessati (cittadini, imprese e loro organizzazioni) nell’elaborazione di politiche pubbliche. Nel processo di consultazione, le amministrazioni pubbliche sollecitano i cittadini a fornire commenti, idee, osservazioni o altri tipi di informazioni allo scopo di arricchire e migliorare la decisione da prendere o il provvedimento da adottare. Una volta acquisiti ed esaminati i contributi, le amministrazioni rendono conto delle osservazioni pervenute e di quelle eventualmente accolte. La consultazione quindi non si esaurisce in un flusso informativo “a senso unico”. Consultare significa dare vita ad uno scambio comunicativo tra l’amministrazione e i cittadini su una determinata questione o proposta, così da giungere all’adozione partecipata di una decisione. L’impegno politico di valorizzare il ruolo della partecipazione dei cittadini è un presupposto fondamentale delle attività di consultazione fortemente rimarcato dalle principali raccomandazioni internazionali in materia. La responsabilità decisionale resta naturalmente in capo all’amministrazione competente, la quale deve impegnarsi a valorizzare il ruolo della partecipazione e garantire la massima trasparenza del processo di consultazione e della motivazione delle scelte effettuate, nei confronti dei partecipanti e di tutti i cittadini. Fatti salvi i casi in cui vige un obbligo normativo di consultare, le amministrazioni scelgono di ricorrere alla consultazione e pianificano le relative attività tenendo conto del contesto e dei benefici che possono derivare dalla consultazione stessa nonché dei vincoli normativi, organizzativi e dell’urgenza delle decisioni da adottare. Consultando, le amministrazioni possono portare all’interno del processo decisionale le idee, le conoscenze e le esperienze dei soggetti destinatari delle decisioni, arricchendo in tal modo la base informativa a loro disposizione. È possibile infatti che il decisore pubblico disponga di un patrimonio informativo limitato e che, al tempo stesso, i destinatari siano in possesso di conoscenze più approfondite riguardo a un determinato fenomeno o a uno specifico settore oggetto di intervento. La consultazione favorisce il miglioramento della qualità delle decisioni pubbliche. Aprire i processi decisionali alla partecipazione dei soggetti interessati consente di includere le istanze di tutti i potenziali destinatari di una decisione e aiuta quindi le amministrazioni a valutare meglio e bilanciare gli interessi. Coinvolgere soggetti esterni alle amministrazioni può inoltre introdurre nel processo decisionale idee e posizioni altrimenti non considerate, aiutando i decisori a fare emergere questioni non ancora prese in considerazione e ad affrontare in anticipo le potenziali criticità. Coinvolgere i soggetti interessati accresce la fiducia nelle istituzioni e il senso di appartenenza, e favorisce l’osservanza delle decisioni da parte dei destinatari. Il contributo dei destinatari è vitale nella verifica dell’attuazione delle decisioni già prese. In questo senso, la consultazione supporta le amministrazioni nell’individuazione di criticità, inefficienze, adempimenti burocratici eccessivi o persino inutili. Per coinvolgere i cittadini nella formulazione delle decisioni è necessario fornire loro una serie di informazioni, condividendo gli obiettivi, gli schemi dei documenti e mettendo in comune studi, analisi e basi informative, affinché la partecipazione sia il più possibile informata. È particolarmente rilevante assicurare la massima trasparenza delle indicazioni emerse dalla consultazione e delle decisioni assunte a valle dei contributi ricevuti. La partecipazione dei cittadini deve essere uno dei valori che ispira l’attività delle amministrazioni che devono pertanto considerare la consultazione come una parte essenziale del processo decisionale. Attività di informazione, comunicazione e formazione devono essere svolte affinché si crei una “cultura” della partecipazione e affinché i singoli cittadini prendano consapevolezza del ruolo che possono avere nella formulazione delle decisioni. Con una maggiore consapevolezza, i cittadini possono fornire contributi informati e costituire comunità competenti e attive. Le richieste di inclusione provenienti dai cittadini devono essere ascoltate e, nel rispetto delle procedure che regolano le decisioni pubbliche, devono poter trovare spazio. Le amministrazioni devono dunque impegnarsi a rendere semplice, per i cittadini la partecipazione al processo decisionale, promuovendo anche l’uso di soluzioni innovative e digitali. Questo scopo può essere perseguito anche favorendo il coordinamento delle iniziative di partecipazione attive, al fine di evitare ridondanze e sovrapposizioni tra i processi, promuovendo il coinvolgimento stabile e periodico nelle materie di interesse, in modo che i contributi siano valorizzati nel tempo. La consultazione deve essere progettata e realizzata con l’obiettivo di garantire la partecipazione più ampia e l’espressione di tutte le posizioni, garantendo la facilità d’uso e la chiarezza dei testi. La durata delle consultazioni è scelta contemperando la necessità di speditezza del processo decisionale e la promozione della partecipazione dei cittadini. Secondo le indicazioni del Dipartimento della Funzione Pubblica, il periodo minimo di consultazione dovrebbe essere compreso tra le 4 e le 12 settimane. La consultazione è progettata con l’obiettivo di produrre risultati utili e, pertanto, i contributi dei partecipanti devono essere presi in esame per l’elaborazione della decisione. Il coinvolgimento dei soggetti interessati deve avvenire lungo tutto il processo, soprattutto nelle fasi in cui la partecipazione può produrre effetti significativi sulla decisione. Tutte le fasi del processo di consultazione devono essere trasparenti. Prima dell’avvio della consultazione è necessario fornire chiare informazioni sull’oggetto, gli obiettivi, i destinatari, i responsabili del processo, le modalità per la partecipazione, il tipo di riscontro previsto e il periodo di consultazione. Occorre fornire ai destinatari tutta la documentazione necessaria per favorire una partecipazione adeguatamente informata. Al termine dell’iniziativa, occorre dar conto degli esiti della consultazione e delle valutazioni dell’amministrazione sul contenuto dei contributi pervenuti. Infine occorre sempre garantire la protezione dei dati personali dei partecipanti.

Il processo

La consultazione è da concepire come un processo continuo, in grado di supportare l’intero ciclo decisionale. Ciò implica che i soggetti interessati devono essere coinvolti in tutte le fasi del processo di formazione e attuazione di una politica pubblica. Le attività di consultazione devono prendere avvio nelle primissime fasi del processo decisionale, in modo da consentire ai soggetti interessati di contribuire a definire il contenuto di una decisione, non limitando il loro ruolo ad una mera presa d’atto di una decisione, di fatto, già assunta. A un primo stadio, quando il decisore pubblico definisce le priorità di intervento e seleziona le questioni su cui intervenire, la consultazione può essere utilizzata per individuare le criticità di un determinato settore o per raccogliere idee e suggerimenti. Nella fase di elaborazione e formulazione del contenuto di una decisione, la consultazione può essere utilizzata per raccogliere commenti e opinioni su un documento. Nelle fasi dell’implementazione, del monitoraggio e della verifica dell’efficacia di una decisione già adottata, i soggetti interessati possono contribuire segnalando criticità e problemi attuativi, anche al fine di sollecitare una revisione della stessa. La consultazione pubblica contribuisce a migliorare la qualità di un processo decisionale e ad aumentarne la trasparenza. Per queste ragioni, è auspicabile il ricorso più ampio alla consultazione. È quindi utile individuare i criteri in base ai quali l’amministrazione decide di avviare un processo partecipativo. Sono ovviamente fatti salvi i casi in cui sussiste un obbligo di consultare: in tali circostanze dovranno essere applicati i criteri stabiliti dalle specifiche disposizioni normative che prevedono la consultazione. In particolare, nel valutare se consultare, si devono prendere in considerazione il numero dei destinatari interessati dalla decisione, la rilevanza dell’impatto, la rilevanza dell’acquisizione di informazioni ai fini dell’assunzione della decisione. Segnatamente, impegno maggiore, anche in termini di risorse da dedicare all’iniziativa, deve essere riservato a questioni o decisioni che si ritiene interessino un numero elevato di destinatari, o che possano avere su di essi un impatto significativo, e ai casi in cui la raccolta di nuove informazioni sia particolarmente importante.

I soggetti da consultare

Un approccio inclusivo, adottato fra l’altro anche dalla Commissione europea che si impegna a consultare “sulla base più ampia possibile”, impone di non escludere nessuno degli attori a cui è destinata una decisione. Devono, quindi, essere coinvolti i soggetti che hanno interesse, che vogliono dare il proprio contributo, oppure esprimere la propria idea riguardo a una decisione.  In proposito, occorre prestare particolare cura nel coinvolgere i soggetti più vulnerabili o sotto-rappresentati. In effetti, aprire i processi decisionali alla partecipazione dei soli interessi “organizzati”, può esporre al rischio della cosiddetta “cattura”: può accadere che il regolatore sia “catturato”, condizionato, dagli interessi dei soggetti dotati di influenza maggiore. Tuttavia in alcune circostanze, può essere valutata l’opportunità di orientare la consultazione a determinate categorie di soggetti, in funzione della materia trattata nella consultazione stessa e dell’obiettivo che si intende perseguire, per esempio quando l’oggetto della consultazione ha un contenuto molto tecnico. In questo ambito si colloca la consultazione “mirata” o “ristretta”, che è riservata a soggetti o gruppi, come le associazioni di categoria, portatori di uno specifico interesse per l’intervento regolativo in questione, ovvero a soggetti che, per la propria attività, qualifica o esperienza, possiedono distinte informazioni ritenute utili per la valutazione dell’intervento (es.: gli esperti). La consultazione “mirata” non deve necessariamente essere considerata come alternativa alla consultazione “aperta”, destinata a tutti i soggetti interessati: i due strumenti possono essere utilizzati congiuntamente. Nel caso della consultazione “mirata”, inoltre, i criteri di selezione dei destinatari devono essere sempre esplicitati, motivati e pubblicati.

Le fasi

L’amministrazione deve analizzare le criticità, il quadro normativo e tutti gli aspetti rilevanti che caratterizzano il contesto in cui si colloca la decisione. L’obiettivo in questa fase è individuare le problematiche connesse alla decisione, le informazioni a disposizione dell’amministrazione e l’effettivo ruolo che la consultazione può svolgere. In questo modo, è possibile definire nel dettaglio gli obiettivi e i destinatari del processo di consultazione. L’organizzatore deve chiedersi cosa conosce di questo tema o settore, cosa gli occorre sapere, chi vive o lavora quotidianamente su questo tema. È opportuno valutare quale apporto possono fornire le indicazioni provenienti dai cittadini in relazione allo stato di avanzamento della decisione. Chiedere commenti e contributi in una fase in cui vi siano pochi margini per intervenire nel processo decisionale e ovviamente qualora siano assenti obblighi che impongano lo svolgimento della consultazione, rischia di essere non solo inutile, ma anche controproducente perché può deludere le aspettative dei cittadini chiamati a partecipare: uno spreco di risorse per l’amministrazione e per gli stessi soggetti partecipanti. Segnatamente, per progettare un processo consultivo serio ed efficace, l’amministrazione deve verificare le risorse umane, tecnologiche, logistiche ed economiche che può dedicare allo svolgimento dell’iniziativa. Si tratta, in particolare, delle risorse umane e competenze a cui può ricorrere, e degli strumenti tecnologici o spazi a disposizione. L’amministrazione deve inoltre valutare il supporto del vertice
politico rispetto all’iniziativa e l’impegno nel rafforzarne l’efficacia rispetto alla decisione. Le valutazioni riguardo alle risorse umane e finanziarie disponibili costituiscono una condizione necessaria e un vincolo da considerare. Nel decidere se avviare una consultazione occorre inoltre valutare con attenzione quali sono i vantaggi che ne possono effettivamente conseguire. Nei casi in cui la decisione da prendere sia già stata sostanzialmente definita, i risultati della consultazione potrebbero non produrre effetti consistenti su di essa. Ciò accade per esempio quando la raccolta di contributi si colloca in una fase particolarmente avanzata del processo decisionale, oppure quando la decisione è in gran parte già determinata da vincoli normativi o organizzativi e, pertanto, gli spazi aperti per le modifiche sono pochi. Un altro caso in cui è necessario valutare se procedere o meno alla consultazione dei cittadini è quello in cui la decisione deve essere presa con particolare urgenza. In questa ipotesi, progettare e svolgere una consultazione può essere rischioso perché può indebolire il ruolo della partecipazione a causa del limitato tempo disponibile per analizzare i contributi e per tenere conto degli stessi ai fini della decisione.

Analizzato il contesto, l’amministrazione può procedere a fissare con precisione gli obiettivi del processo consultivo. Innanzitutto raccogliere informazioni: coinvolgere i cittadini aiuta l’amministrazione ad arricchire la base di dati qualitativi o quantitativi a propria disposizione. Raccogliere commenti: la consultazione può essere utilizzata per raccogliere commenti su bozze di documenti. In questo caso i cittadini sono chiamati a fornire contributi su testi già scritti e può essere loro richiesto di indicare modifiche, arricchire i contenuti o posizionarsi rispetto a essi. Raccogliere criticità: la consultazione può supportare l’amministrazione nell’individuazione e nell’analisi dei problemi connessi a una determinata politica pubblica o a un particolare settore. Raccogliere idee: l’amministrazione può ricorrere alla consultazione per raccogliere idee innovative da immettere nel processo decisionale, su un determinato tema o per un particolare scopo. Individuare priorità di intervento: la consultazione può invitare a fornire indicazioni sulla rilevanza di determinati problemi, affinché l’amministrazione possa tracciare scale di priorità di intervento in base ai bisogni dei destinatari. Scegliere tra diverse ipotesi di intervento: la consultazione può avere l’obiettivo di fornire informazioni e dati che aiutino l’amministrazione a identificare e quantificare gli effetti di un numero predefinito di ipotesi considerate. Verificare l’attuazione di precedenti decisioni: la consultazione può avere l’obiettivo di fornire informazioni e dati utili a comprendere l’efficacia di precedenti decisioni, anche rispetto ai problemi di attuazione. Accrescere la condivisione sulle scelte: nel caso in cui la decisione da prendere non sia condivisa da tutti i destinatari, la consultazione può aiutare l’amministrazione a favorire la discussione delle posizioni esistenti e a trovare soluzioni alternative.

In base a quanto determinato nell’analisi del contesto e in relazione agli obiettivi e al tema della consultazione, l’amministrazione procede all’individuazione dei destinatari. L’organizzatore deve chiedersi quali soggetti è utile coinvolgere in quanto in possesso di dati e informazioni interessanti e rilevanti per la decisione. Deve inoltre chiedersi quali soggetti è doveroso coinvolgere perché destinatari diretti della decisione, tuttavia in posizione di debolezza, e inoltre quali soggetti è opportuno coinvolgere perché, anche se non direttamente destinatari della decisione, hanno grande esperienza e alta influenza sul tema. L’organizzatore deve infine chiedersi quali soggetti devono comunque essere informati della consultazione, perché sia garantita la più ampia rappresentatività dei contributi raccolti.

A seconda degli obiettivi e dei destinatari delle decisioni da prendere, per garantire un’ampia partecipazione e una elevata disponibilità di contributi, è possibile combinare più metodi e tecniche diverse. È possibile svolgere consultazioni in presenza o attraverso l’uso di strumenti telematici. La consultazione online ha il merito di poter essere rivolta a un numero particolarmente ampio e diversificato di soggetti e di rendere la partecipazione per gli utenti più veloce, più semplice e più economica. Di contro, la consultazione online presenta il rischio di costituire un limite per
coloro che non utilizzano gli strumenti digitali (c.d digital divide). Le consultazioni svolte in presenza sono effettuate in luoghi messi a disposizione dall’amministrazione, che risultano più utili a livello locale o per consultazioni mirate rivolte ad un numero limitato di soggetti. In relazione al grado di apertura, le amministrazioni possono scegliere se sollecitare contributi da tutti i potenziali destinatari di una decisione - attraverso una consultazione pubblica - o da un numero limitato di soggetti
predeterminati - attraverso una consultazione mirata. La caratteristica principale della consultazione aperta è la “auto-selezione” dei partecipanti, in base all’interesse rispetto al tema, alla conoscenza dell’iniziativa in corso e ai mezzi a disposizione per partecipare. Tale auto-selezione comporta che i risultati della consultazione aperta non possano essere definiti rappresentativi. Per esempio, il rischio di una sovra-rappresentazione di un segmento, anche piccolo, della popolazione a cui, anche nella lettura dei risultati, occorre fare attenzione. La consultazione mirata è invece una modalità riservata a soggetti o gruppi portatori di un interesse specifico per l’intervento regolativo in esame, ovvero a soggetti che, per la propria attività, qualifica o esperienza, possiedono informazioni specifiche ritenute utili per la valutazione dell’intervento. L’amministrazione può utilizzare avvisi pubblici per invitare le persone o le associazioni interessate a manifestare il proprio interesse a partecipare alle consultazioni ristrette. Relativamente all’oggetto, le amministrazioni possono sottoporre ai destinatari le bozze dei documenti per sollecitare contributi su di essi. In alternativa possono procedere alla raccolta di idee e informazioni con riguardo ad ampi settori oppure a specifici servizi o interventi da realizzare sul territorio. Se si considera la relazione tra i rispondenti, le consultazioni possono raccogliere i contributi senza prevedere interazioni tra i partecipanti o, in alternativa, favorire il confronto tra gli stessi. Le consultazioni svolte nella prima modalità richiedono ai destinatari di fornire il proprio contributo direttamente all’amministrazione, spesso in forma digitale, come ad esempio con questionari online. In questi casi, nel corso della consultazione, i partecipanti non possono interagire fra di loro. Le consultazioni svolte nella seconda modalità che possono essere pubbliche o ad accesso riservato ai soli iscritti alla consultazione, offrono ai destinatari la possibilità di dialogare tra loro sul tema oggetto di consultazione. In questi casi, nel corso della consultazione è necessario garantire una moderazione e assicurare un corretto trattamento dei dati personali dei partecipanti, predisponendo l’utilizzo di modalità tecniche che consentano alle persone di partecipare al dibattito senza dover necessariamente rendere pubblici i propri dati identificativi. Per quanto concerne i tempi, la consultazione può avere una durata definita, può essere ciclica oppure permanente. Le consultazioni a termine sono le iniziative svolte in un periodo di tempo predeterminato e riferite, solitamente, a una particolare decisione da assumere. Le consultazioni cicliche sono invece consultazioni reiterate nel tempo, svolte sempre sullo stesso gruppo di soggetti. Le consultazioni permanenti, infine, sono aperte senza l’indicazione di una data di chiusura a breve, e dunque durano un periodo di tempo medio-lungo, anche anni. Tali consultazioni sono in genere svolte per la raccolta di idee, criticità o informazioni su ampie materie come per esempio, per la semplificazione di procedure.

Nella selezione e combinazione degli strumenti, occorre considerare quelli che meglio rispondono agli obiettivi e all’oggetto della consultazione, alla platea di destinatari considerata, ai tempi, alle risorse a disposizione e alla eventuale localizzazione nel territorio della consultazione stessa, tenendo comunque conto della necessità di assicurare il principio di inclusione. Se si intende svolgere una consultazione dal vivo, è possibile scegliere strumenti con un basso grado di formalità come riunioni, tavoli, workshops, o strumenti con un altro grado di formalità tecnica che necessitano di essere utilizzati secondo metodologie più rigorose, come i focus group, i panel, i dibattiti pubblici. Se si intende svolgere una consultazione online è possibile scegliere tra strumenti che prevedono l’interazione tra chi partecipa e strumenti che, invece, consentono di interloquire solo con l’amministrazione. Tra i primi si annoverano: i forum online; le piattaforme collaborative; tutti gli strumenti finalizzati sia alla raccolta di idee, sia al commento o alla scrittura condivisa di testi, quando consentono a ciascun partecipante di visualizzare, commentare o supportare i contributi degli altri. Tra i secondi si considerano invece i questionari, le e-mail e, in alcuni casi, i panel. Nella scelta dei singoli strumenti, qualora non si utilizzino soluzioni di proprietà dell’amministrazione, in riuso oppure open source, occorre adottare idonee misure tecniche e organizzative al fine di scegliere un sistema che rispetti la protezione dei dati fin dalla progettazione e per impostazione predefinita come richiama l’art. 25, par. 1 e 2, Regolamento UE 2016/679, determinando con chiarezza i soggetti coinvolti nei trattamenti di dati personali effettuati. Gli esiti di una consultazione pubblica non hanno carattere di rappresentatività, a meno che non si ricorra a indagini campionarie o altri strumenti di pari solidità. Per tale ragione, occorre ricorrere a una combinazione di strumenti che favorisca l’inclusione del più ampio numero di posizioni, in modo da non esporre l’amministrazione al rischio di “cattura” da parte di interessi specifici. In ogni caso, per una migliore valutazione e contestualizzazione dei contributi e dei risultati, è utile conoscere le caratteristiche dei partecipanti.

Secondo le indicazioni del Dipartimento della Funzione Pubblica, per le consultazioni svolte online il tempo dedicato all’invio di commenti andrebbe ricompreso tra le otto e le dodici settimane. In questo modo, i partecipanti possono avere un tempo adeguato per organizzarsi e preparare le proprie risposte, soprattutto nei casi in cui il tema della consultazione è ampio e articolato. A questo periodo di raccolta di contributi - periodo di consultazione - si somma il tempo necessario per la programmazione e l’organizzazione dell’iniziativa e, successivamente, quello dedicato all’analisi dei contributi e all’elaborazione dei risultati. Nel progettare la consultazione si deve tener conto, quindi, del fatto che questa non si limita alla fase di raccolta dei contributi. La consultazione può non essere un evento isolato, ma un insieme di iniziative tra loro combinate. Nel caso in cui si preveda di svolgere iniziative in successione, il processo di consultazione potrà richiedere un tempo maggiore e la progettazione delle iniziative deve chiaramente considerare come queste devono interagire l’una con l’altra. Dopo aver individuato gli strumenti, i tempi e i destinatari, occorre progettare le attività di comunicazione, al fine di dare adeguata pubblicità all’iniziativa. Il portale www.consultazione.gov.it, punto di raccolta di tutte le attività di consultazione svolte dalle amministrazioni pubbliche, è il primo canale al quale fare riferimento per segnalare la propria iniziativa. Nella scelta dei canali di comunicazione e nella progettazione delle attività, occorre considerare il principio in base al quale la partecipazione deve essere il più possibile ampia e diversificata. Tra le iniziative che si possono attivare, si segnalano, la redazione di comunicati, notizie e post per i social media e i social network, la realizzazione di campagne pubblicitarie, o anche la creazione di premi dedicati, per esempio, alle migliori idee. Più rilevante è la consultazione, più attentamente occorre definire la strategia di comunicazione e scegliere i canali più utilizzati dai destinatari. Anche se una consultazione avviene online, la sua promozione può avvenire al di fuori degli strumenti legati al web: l’uso combinato e coordinato di queste leve rende la campagna più incisiva.

Il documento

Il documento di consultazione è un testo sintetico in cui si forniscono informazioni complete e chiare sull’oggetto, gli scopi e i destinatari della consultazione, le modalità per la partecipazione e l’uso dei contributi pervenuti e costituisce il punto di riferimento per chi intende partecipare. Per tale ragione i contenuti del documento devono essere elaborati nel rispetto del principio di trasparenza e con un linguaggio facilmente comprensibile, a-tecnico, e devono essere accessibili a tutti i destinatari della consultazione. In particolare il documento deve contenere: data di apertura e data di chiusura della consultazione; oggetto, ossia su cosa si sta consultando, argomento ed eventuali bozze dei documenti su cui si richiedono i commenti; obiettivi, ossia le motivazioni alla base della consultazione e il risultato che si intende raggiungere; destinatari, ossia chi può partecipare alla consultazione; sintesi della struttura e testo dell’eventuale questionario; modalità per l’invio dei contributi; informativa sul trattamento dei dati personali ai sensi dell’art. 13 del Regolamento (UE) 2016/679; informazioni sull’uso che l’amministrazione farà dei contributi pervenuti; ufficio responsabile per la consultazione; soggetto che svolge la consultazione, anche se ci si avvale di risorse esterne; indirizzo di riferimento per l’invio di segnalazioni su eventuali malfunzionamenti; regole di comportamento e termini d’uso. Nel caso in cui il processo di consultazione si svolga in più fasi, il documento deve sinteticamente illustrare e dare informazioni su ciascuna di esse, soprattutto se si prevedono differenziazioni nelle modalità di partecipazione e nei destinatari. L’amministrazione, infine, deve riportare le regole di comportamento e i termini di uso a cui i partecipanti della consultazione sono soggetti, soprattutto per le iniziative che prevedono il confronto tra i partecipanti. Ad esempio: la presenza di moderazione, le condizioni per la rimozione di contenuti non appropriati o di contenuti che violano i diritti di terzi, la visibilità delle informazioni a soggetti terzi, le modalità di trattamento dei dati personali.

Al fine di agevolare una partecipazione informata, può essere utile che l’amministrazione fornisca ai destinatari studi e documentazione sul tema oggetto della consultazione, insieme al documento di consultazione. Il materiale può essere redatto ex novo o essere reperito tra quelli esistenti e i suoi contenuti devono essere rilevanti, imparziali, completi e facili da comprendere anche per i non addetti ai lavori. Le modalità con cui le amministrazioni possono richiedere contributi sono molteplici. Esse tuttavia possono essere ricondotte a due principali categorie a seconda che prevedano o meno l’uso di domande. Nel caso in cui si voglia sottoporre ai destinatari domande specifiche, per ottenere risposte puntuali, l’amministrazione può ricorrere a questionari. L’elaborazione del questionario dipende dagli obiettivi della consultazione. Il questionario deve essere il più semplice e breve possibile, limitandosi alle sole domande in grado di restituire le informazioni necessarie all’amministrazione. Un questionario di consultazione prevede in genere una combinazione di domande a risposta chiusa, ossia con un numero predefinito di risposte tra le quali il consultato è invitato a scegliere, e di domande aperte, ossia che prevedono la possibilità di formulare liberamente le proprie risposte. Il maggiore o minore ricorso alle due tipologie di domande dipende dagli obiettivi conoscitivi della consultazione. Va comunque tenuto presente, in linea generale, che le risposte alle domande chiuse sono in genere più semplici per i consultati e agevolano l’elaborazione dei risultati. Le domande aperte consentono di raccogliere una gamma di informazioni più ampie, offrendo ai rispondenti la possibilità di argomentare le proprie posizioni e di fornire ulteriori input all’amministrazione. La consultazione può richiedere ai destinatari di rispondere a quesiti molto ampi oppure molto specifici, anche a risposta multipla. In quest’ultimo caso, la consultazione concede ai destinatari poco spazio per innovare il processo decisionale, focalizzandosi esclusivamente sull’approfondimento di un tema già noto all’amministrazione. Nei casi di ampi quesiti a risposta aperta, l’iniziativa consente invece ai destinatari di esprimersi con maggiore libertà. Se è vero che i campi a risposta multipla consentono una migliore elaborazione statistica dei dati in ingresso, un questionario scarsamente strutturato che corrisponde alla tendenza a lasciare, in maggioranza, campi di risposta aperta, stimola la componente innovativa dei contributi, dal momento che evita di fornire schemi di risposta univoci, già predefiniti dall’amministrazione. Le iniziative che hanno per obiettivo la raccolta di, idee, criticità, informazioni o commenti sui testi, o sono svolte su piattaforme, possono lasciare ai destinatari la possibilità di creare contenuti in modo autonomo. In questi casi, l’amministrazione non sottopone ai partecipanti dei quesiti ma, a seconda degli obiettivi, circoscrive il dibattito identificando tematiche di discussione o definendo i limiti concettuali o geografici di intervento. L’amministrazione procede a individuare i canali e i messaggi a cui ricorrere per pubblicizzare l’iniziativa e a elaborare i relativi materiali di comunicazione. Il primo canale a cui segnalare l’avvio della consultazione è il portale www.consultazione.gov.it.

Per preparare e svolgere al meglio le attività di comunicazione, può essere utile procedere alla mappatura dei siti e degli account social di settore, nonché all’individuazione dei canali più seguiti dai destinatari della consultazione. Ai fini dell’avvio dell’iniziativa è indispensabile preparare i testi dei comunicati stampa, le notizie per i siti istituzionali, i “lanci” per i social media istituzionali e le eventuali mailing list per l’invio degli inviti o degli avvisi di consultazione, di soggetti che hanno espressamente richiesto questa modalità di contatto ai fini della consultazione pubblica. Infine, in caso di iniziative particolarmente rilevanti, è possibile preparare un piano di comunicazione ed eventuali campagne mediatiche.

11 dicembre 2019