Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                      

Segretario comunale/Responsabile anticorruzione e trasparenza nonché Presidente del Nucleo di valutazione.

Limiti, eccezioni, “opacità” normative.

Pietro Alessio Palumbo

L’art. 1, co. 7, della legge 190/2012 e s.m.i., stabilisce che negli enti locali, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della  trasparenza (RPCT) è individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente  apicale, salva diversa e motivata determinazione.

Tale criterio va  ricollegato alle funzioni riconosciute al segretario dal decreto legislativo 18  agosto 2000, n. 267 (TUEL), ritenendo il legislatore che la funzione di RPCT sia “naturalmente  integrativa” della competenza generale allo stesso spettante.

Le disposizioni  del TUEL fondano la sostanziale infungibilità delle funzioni assolte dal  segretario comunale e conducono a individuarlo come il soggetto maggiormente in  grado di proporre effettive misure di prevenzione della corruzione e  monitorarne lo stato di implementazione.

In sintesi, è proprio la  peculiare posizione del segretario all’interno dell’ente locale a renderlo il  soggetto maggiormente in grado di assicurare, in concreto, l’efficacia delle  misure di prevenzione della corruzione, ciò in quanto tale figura assicura la  necessaria autonomia ed indipendenza.

Detta autonomia e  indipendenza deve accompagnarsi all’assenza di qualsiasi possibile  incompatibilità e di conflitto d’interessi, in  quanto al RPCT è richiesto di vigilare e monitorare sul rispetto delle misure  di prevenzione della corruzione e dei precetti inseriti nel Piano Triennale  della Prevenzione della Corruzione (PTPC) da parte dei dirigenti/responsabili e  dei dipendenti.

Nell’ambito del sistema dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, come è noto, il decreto legislativo 27 ottobre  2009, n. 150 riserva agli Organismi indipendenti di valutazione della  performance (OIV) un ruolo fondamentale nel processo di misurazione e  valutazione delle strutture e dei dirigenti e nell’adempimento degli obblighi  di integrità e trasparenza imposti alle amministrazioni.

La disciplina riguardante la composizione e le funzioni dell’OIV è contenuta all’art.  14 del citato decreto che, al comma 8, come modificato dall’art. 11, comma 1,  lett.d), del d.lgs. 25 maggio 2017, n. 74 pone espressamente il divieto di  nominare, quali componenti dell’organo, i dipendenti dell’amministrazione  stessa o coloro che rivestano incarichi politici e sindacali.

Tuttavia l’art. 14 del d.lgs. 150/2009 non trova applicazione nei confronti delle regioni e degli enti locali. Il successivo art. 16 del decreto infatti contiene specifiche disposizioni per gli Enti territoriali e il Servizio sanitario nazionale per  l’attuazione della misurazione della valutazione e trasparenza della  performance organizzativa e individuale.

Tali enti nel rispetto delle corrispondenti prerogative di autonomia, sono tenuti ad adeguare i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15,  comma 1, mentre l’attuazione delle ulteriori disposizioni è demandata alla  sottoscrizione di un accordo in sede di Conferenza unificata, ai sensi dell’articolo  4 del decreto legislativo n. 281 del 1997.

Per la costituzione dei  controlli interni, inoltre, la norma di riferimento per gli enti locali è  l’art. 147 del TUEL, recante “Tipologia dei controlli interni”, che, al  comma 1, dispone che gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia  normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire,  attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la  legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa e, al  successivo comma 4 prevede che nell’ambito della loro autonomia normativa e  organizzativa, gli enti locali disciplinano il sistema dei controlli interni  secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di  gestione, anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2,  del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, e successive modificazioni.  Partecipano all’organizzazione del sistema dei controlli interni il segretario  dell’ente, i responsabili dei servizi  e le unità di controllo, laddove istituite.

Poiché detto articolo non è  stato espressamente derogato dal d.lgs. 150/2009, è ulteriormente confermato  che per tali enti, nell’applicazione della normativa di adeguamento ai principi  del d.lgs. 150/2009, sussiste piena autonomia organizzativa nella definizione della  concreta articolazione della composizione e delle funzioni dell’organismo di  controllo comunque denominato.

Le  regioni e gli enti locali, quindi, non solo non sono tenuti a dotarsi dell’OIV,  potendo attribuire le relative funzioni ad altri organismi, quali i nuclei di valutazione,  ma ad essi nemmeno si applicano le previsioni in tema di incompatibilità e/o di conflitto di interessi per  la nomina dei componenti dei suddetti organismi di controllo, diversamente da  quanto previsto, per le altre amministrazioni pubbliche, dall’art. 14 del d.lgs.  150/2009.

Al riguardo, l’ANAC ha già avuto modo di  evidenziare nell’Aggiornamento 2017 al Piano nazionale anticorruzione (approvato  con la delibera n. 1208 del 22 novembre 2017) come, specie negli enti  territoriali, il Segretario comunale, cui spetta di norma l’incarico di RPCT,  sia spesso anche componente del nucleo di valutazione.

Come affermato dalla Corte dei Conti, quanto alla composizione dell’organismo, occorre che sia comunque garantita  l’indipendenza e la professionalità di chi è chiamato a farne parte. Non può  ritenersi che dalla diversa struttura organizzativa prescelta, se  O.I.V. strutturato ex art. 14 decreto “Brunetta”, ovvero diverso organismo  autonomamente organizzato ex art. 147 del TUEL, possa farsi derivare un diverso  regime di idoneità e incompatibilità, dal momento che identica è la funzione e  la finalità che i predetti organismi devono garantire (deliberazione Corte dei  conti Basilicata n. 96/2011/PAR).

Agli organismi di  controllo individuati ai sensi del citato art. 147 del TUEL sono infatti attribuiti i  compiti e le funzioni che il d.lgs. 33/2013 e la l. 190/2012 hanno  espressamente individuato nei confronti degli OIV nell’adempimento degli  obblighi di integrità e trasparenza imposti alle amministrazioni.

In particolare, il decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97,  correttivo della legge 190/2012 e del d.lgs. 33/2013, ha rafforzato l’interazione  fra RPCT e OIV/struttura con funzioni analoghe. Ciò al fine di sviluppare una  sinergia tra gli obiettivi di performance organizzativa e di trasparenza e  l’attuazione delle misure di prevenzione.

È prevista pertanto la facoltà dell’OIV/struttura  con funzioni analoghe di richiedere al RPCT informazioni e documenti necessari  per lo svolgimento dell’attività di controllo di sua competenza (art. 41, co. 1,  lett. h), d.lgs. 97/2016).

Inoltre è normato che la relazione annuale  del RPCT, recante i risultati dell’attività svolta da pubblicare nel sito web  dell’amministrazione, venga trasmessa oltre che all’organo di indirizzo  dell’amministrazione anche all’OIV/struttura con funzioni analoghe (art. 41,  co. 1, lett. l), d.lgs. 97/2016).

L’OIV/struttura con funzioni analoghe, inoltre, ha la possibilità, di chiedere al RPCT informazioni e documenti che ritiene necessari, e di effettuare audizioni di dipendenti (art. 1,  co. 8-bis, l. 190/2012). 

Specificamente,  il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza deve: svolgere stabilmente  un’attività di controllo sull’adempimento da parte dell’amministrazione degli  obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente; segnalare  all’organo di indirizzo e all’organismo indipendente di valutazione le  disfunzioni inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione  della corruzione e di trasparenza; trasmettere  all’organismo indipendente di valutazione (od al nucleo di valutazione) e  all’organo di indirizzo dell’amministrazione, una relazione recante i risultati dell’attività svolta, con pubblicazione nel sito web dell’amministrazione.

L’OIV/struttura con funzioni analoghe deve, ai sensi del comma 8-bis dell’articolo 1 della L. 190/2012: attestare l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione; verificare la coerenza dei piani triennali per la prevenzione della corruzione con gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico gestionale (e in particolare del DUP), anche ai fini della validazione della relazione sulla performance - si prevede, altresì, che nella misurazione e valutazione della performance si tenga conto degli obiettivi connessi all’anticorruzione e alla trasparenza; verificare i contenuti della relazione sull’attività svolta - relazione da consegnare entro  il 15 dicembre da parte del RPCT - in rapporto agli obiettivi inerenti alla  prevenzione della corruzione e alla trasparenza.

L’ANAC con deliberazione n. 1074/2018 (PNA 2018), ha ritenuto non compatibile prevedere nella composizione del Nucleo di valutazione (o organo diversamente denominato nell’autonomia degli enti locali), la figura del RPCT, in quanto verrebbe meno l’indefettibile separazione di ruoli in ambito di prevenzione del rischio corruzione che la norma riconosce a soggetti distinti ed autonomi, ognuno con responsabilità e funzioni diverse.

In caso di coincidenza, il RPCT si troverebbe nella veste di controllore
e controllato, in quanto, in qualità di componente del Nucleo di valutazione, è tenuto ad attestare l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione, mentre in qualità di Responsabile anche per la trasparenza è tenuto a svolgere stabilmente un’attività di controllo proprio sull’adempimento dei suddetti obblighi da parte dell’amministrazione, con conseguente responsabilità, ai sensi dell’art. 1, comma 12, legge 190/2012, in caso di omissione.

La commistione di funzioni, inoltre, non solo può compromettere l’imparzialità del RPCT che già partecipa al sistema dei controlli interni, ma confligge anche con le prerogative allo stesso riconosciute, in particolare di interlocuzione e controllo nei confronti di tutta la struttura, che devono essere svolte in condizioni di autonomia e indipendenza.

Con la deliberazione n.1074/18, l’ANAC tenuto conto delle difficoltà applicative, che i piccoli comuni in particolare, possono incontrare nel tenere distinte le funzioni di RPCT e di componente del nucleo di valutazione, auspica che anche i piccoli comuni, laddove possibile, trovino soluzioni compatibili con l’esigenza di mantenere separati i due ruoli.

Laddove non sia possibile mantenere distinti i due ruoli, circostanza da evidenziare con apposita motivazione, il ricorso all’astensione è possibile solo laddove il Nucleo di valutazione abbia carattere collegiale e il RPCT non ricopra il ruolo di Presidente.

La deliberazione 1064/2019 (PNA 2019), sul solco di quanto precedentemente evidenziato, ha considerato che il Segretario generale è di norma anche RPCT. La conseguenza è che lo stesso RPCT può far parte di un organo cui spetta, per taluni profili, ad esempio le attestazioni sulla trasparenza, controllare proprio l’operato del RPCT. Pertanto, atteso che la normativa vigente potrebbe dare luogo a conflitti di interesse, ANAC auspica che gli enti locali di piccole dimensioni trovino soluzioni compatibili con l’esigenza di mantenere distinti il ruolo di RPCT da quello di componente dell’organismo che svolge le funzioni di OIV.

Pertanto la coincidenza nella medesima persona delle funzioni di SG/RPCT e componente di Nucleo di valutazione è da ritenersi inammissibile salvo:

a) oggettiva impossibilità di tenere distinti i ruoli, da evidenziarsi in dettagliata motivazione;

b) si tratti di piccoli comuni;

c) il Nucleo di Valutazione abbia carattere collegiale;

d) il RPCT non ricopra il ruolo di Presidente ma – ferma, l’inopportunità della concentrazione in un unico soggetto i ruoli di SG/RPCT e Presidente del Nucleo di valutazione, e la temporaneità ed eccezionalità (es. pensionamento che abbia determinato l’oggettiva difficoltà provvisoria di reperire un adeguata professionalità sostitutiva nell’ente) - al suo voto non sia comunque riservato maggior valore rispetto a quello degli altri componenti.

8 marzo 2020