Approfondimento di Giuseppe Di Bella

Approfondimento di Giuseppe Di Bella                                                                                          

Il D.M. 7 marzo 2018 N. 49

(Approvazione delle linee guida sulla modalità di svolgimento delle funzioni del Direttore dei lavori e del Direttore dell’esecuzione)

Il punto sulle “Riserve” e sulla loro libertà di regolazione e gestione da parte delle Stazioni Appaltanti

Giuseppe Di Bella

Analisi del quadro normativo dell’istituto delle “Riserve”.

La prima regolamentazione risale al Regio Decreto n. 350 del 25 maggio 1895, che è stata la sola fonte giuridica della materia,  è rimasta in vigore fino  al 21 dicembre 1999 quando è stato emanato il D.P.R. 554/99 che è il Regolamento di attuazione della cosiddetta “legge Merloni”  la N. 109 del 11 febbraio 1994.

Successivamente col D.M. n. 145 del 19 aprile 2000 in applicazione dell’art. 3, comma 5 della Legge 109/94 sono state più analiticamente indicate le modalità di applicazione.

L’avvento del D.P.R. N. 207 del 5 ottobre 2010, regolamento attuativo del D. Lgs. N. 163 del 12 aprile 2006 (Codice dei contratti) ne ha codificato le norme e le procedure, senza peraltro modificare quanto già previsto nel “Codice dei contratti”, con la sola variante di estendere l’istituto delle “Riserve” anche per gli appalti di servizi e forniture.

Il D. Lgs. N. 50 del 18 aprile 2016 prevede l’abrogazione di tutte le precedenti norme in materia di “riserve”, subordinata però alla emanazione ed approvazione di apposite linee guida che ne regolassero l’attuazione.

Dopo un rapido e sintetico riepilogo delle precedenti norme, ad oggi, il Testo di riferimento della disciplina delle riserve è il D.M. 7 marzo 2018 N. 49 entrato in vigore dal 30/05/2018, e nello specifico la trattazione delle riserve enunciata all’art. 9; il quale articolo demanda alla disciplina prevista dalla Stazione Appaltante e riportata nel Capitolato d’Appalto le modalità di gestione delle riserve  insorgenti tra l’Operatore economico (Appaltatore) e la Stazione Appaltante (Committente).

Mentre nel D.M. 7 marzo 2018 N. 49, rimangono confermati tutti i diritti di iscrizione di riserve sul registro di contabilità (art. 14 c. 1, lett. c), della loro conferma in sede di conto finale  (art. 14 c. 1, lett. e), o eventualmente se il caso lo richieda, nei verbali di sospensione e di ripresa dei lavori (art. 10 c. 5) come anche previsto dall’art 107 del D. Lgs. 50/2016 (Codice); nello stesso D.M. N. 49/2018 non sono indicati i processi formali e giuridici, volti peraltro a garantire il fine primario dell’istituzione delle riserve, che si ricorda è quello “di tenere costantemente aggiornata la Stazione appaltante sul rispetto della spesa prevista e/o  sul consolidarsi di eventuali altre spese non previste”.

Infatti, l’attuale quadro normativo come ridefinito dal D.M. n. 49/2018 risulta carente delle formalità e procedure temporali oltreché ai requisiti di contenuto; infatti, non sono indicati i termini temporali di decadenza della esplicitazione delle riserve  ed i termini del contenuto delle stesse, indicazioni procedurali che erano precedentemente espressamente previste nel D.P.R. 207/2010 (Regolamento) agli articoli 190 e 191.

L’abrogazione degli articoli sopra citati, che indicavano in modo puntuale ed analitico le modalità di apposizione ed esplicitazione delle riserve, crea un vuoto normativo nello sviluppo procedurale su di un punto fondamentale della fase esecutiva e di sviluppo dell’opera.

In pratica, la gestione dello sviluppo formale delle riserve, viene lasciata alla singola previsione di ogni Stazione Appaltante inserita nel Capitolato Speciale d’Appalto che ne regola i termini esecutivi e contrattuali; ma, non tutte le Stazioni appaltanti e/o progettisti si “ricordano” di inserire i termini specifici e le modalità procedurali, e quelle che lo fanno, le esplicitano ognuna per conto proprio con ovvie disomogeneità procedurali e formali; creando così sostanziali differenze tra ogni Stazione Appaltante, essendo queste ultime deputate alla regolamentazione autonoma e non soggette all’applicazione pedissequa di una norma.

Le inevitabili conseguenze appaiono quelle che al posto di diminuire i contenziosi o essere regolati da norme univoche, la disomogeneità, diversità e frammentarietà di ogni singola previsione (quando presente) di ogni Capitolato d’Appalto, contribuirà, come peraltro sta già facendo, ad un aumento delle riserve, contenziosi e liti in genere non essendo regolata da norme univoche.

In pratica, la disciplina delle “riserve” da norma di rango primario, viene inserita nella specifica “disciplina negoziale” tra le parti, con le conseguenze che si possono ben prevedere e immaginare e che peraltro, si stanno già verificando.

Per cui, appare quantomeno necessaria una revisione generale sia sotto l’aspetto formale, procedurale e conseguentemente esecutivo della intera procedura legata alla disciplina delle riserve, rimodulando tempi, metodi, modi ed esplicitazioni, in modo tale da uniformare la procedura rendendola standard e non lasciata alla singola interpretazione e/o volontà di ogni Stazione Appaltante.

Ho fatto una personalissima indagine, analizzando numerosi bandi di gara e i loro specifici Capitolati allegati, ebbene, parrà strano ma la percentuale dove sono presenti, se pur vagamente le indicazioni per la gestione delle riserve come previste dall’art 9 del D.M. 49/2018 sono nella misura di circa il 10%, mentre il rimanente 90% non ne fa menzione alcuna; ribadisco che trattasi di progetti già sottoposti a verifica da parte dei competenti organismi o personale tecnico interno alla Stazione appaltante, quindi oltre alle carenze progettuali proprie, si sommano le carenze da parte di coloro i quali sono preposti ed incaricati all’effettuazione della verifica del progetto ai sensi dell’art. 26 del D. Lgs. 50/2016.

Infine, appare necessario ricordare e ribadire che: un “buon progetto” ed una successiva oculata e professionale verifica dello stesso ai fini della validazione del RUP, concorrono in modo determinante al ridursi di contenziosi, riserve, liti in genere, a tutto vantaggio dell’esecuzione dell’opera nei tempi e con i costi correttamente preventivati e di conseguenza alla fruibilità pubblica. 

16/03/2020