Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Rotazione straordinaria per fenomeni di corruzione: attenzione alla distinzione dei ruoli

Pietro Alessio Palumbo

L’istituto della rotazione c.d. straordinaria è misura di prevenzione della corruzione, da disciplinare nel Piano anticorruzione o in sede di regolamentazione a cui il Piano deve rinviare.

L’istituto è previsto dall’art. 16, co. 1, lett. l-quater) d.lgs. n. 165/2001, come misura di carattere successivo al verificarsi di fenomeni corruttivi: la norma citata prevede la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva. Tuttavia le amministrazioni, avuta formale notizia di procedimenti penali di natura corruttiva, non sempre procedono alla rotazione assegnando il dipendente ad altro ufficio o servizio. In casi frequenti, la misura è attivata solo successivamente all’impulso dell’Autorità anticorruzione.

Ciò è dovuto non solo a lacune nel testo normativo che manca di chiarire sia il momento del procedimento penale in cui l’amministrazione deve valutare se applicare la misura, sia l’identificazione dei reati presupposto da tener in conto ai fini dell’adozione della misura, ma spesso anche a motivi organizzativi, come la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento penale da parte del dipendente interessato o la dimensione organizzativa e l’esiguo numero di dirigenti, qualora la misura della rotazione straordinaria debba applicarsi a tali soggetti.

A tale proposito, è fortemente consigliato dall’ANAC di introdurre nei Codici di Comportamento l’obbligo per i dipendenti di comunicare all’amministrazione la sussistenza nei propri confronti di provvedimenti di rinvio a giudizio.

Inoltre, nonostante l’intento normativo volto a rendere autonomi i due procedimenti, a ben vedere la mancata attuazione della rotazione straordinaria risente anche della tendenza delle amministrazioni di sospendere i procedimenti disciplinari in attesa della conclusione di procedimenti penali a carico del medesimo soggetto.

Orbene nel quadro di un puzzle normativo ricco di tessere mancanti o quantomeno sbiadite, si fa più largo lo spazio di manovra interpretativo dell’Autorità anticorruzione che con la Delibera 345/2020 affronta un tema assai delicato: l’individuazione dell’organo competente all’adozione del provvedimento di rotazione straordinaria, con particolare riguardo agli enti di ridotte dimensioni.

I dubbi

Con una richiesta di parere il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza di un Comune chiedeva all’Autorità anticorruzione chiarimenti in merito
all’applicazione dell’istituto in parola.

In particolare, la richiesta riguardava l’individuazione del soggetto competente nel Comune all’adozione del provvedimento motivato di rotazione straordinaria nei confronti di due dipendenti, Responsabili di aree apicali, rinviati a giudizio per il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità.

Si chiedeva in particolare se tale soggetto potesse essere individuato nel Responsabile anticorruzione del Comune che ricopre anche l’incarico di Segretario comunale.

La cornice normativa

Il testo unico sul pubblico impiego stabilisce che i dirigenti degli uffici dirigenziali generali provvedono al monitoraggio delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell'ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.

La misura, non sanzionatoria bensì dal carattere eventuale e cautelare, è tesa a garantire che, nell’area ove si sono verificati i fatti oggetto del procedimento penale o disciplinare, siano attivate idonee misure di prevenzione del rischio corruttivo al fine di tutelare l’immagine di imparzialità dell’Amministrazione.

È dunque necessario che nei Piani triennali per la prevenzione della corruzione e
della trasparenza si prevedano adeguate indicazioni operative e procedurali sull’applicazione dell’istituto, al fine di consentirne la migliore attuazione, fermo restando che la rotazione straordinaria è disposta direttamente dalla legge.

L’ANAC ha inoltre chiarito sia il momento del procedimento penale in cui l’amministrazione è tenuta ad effettuare la valutazione della condotta del dipendente, obbligatoria ai fini dell’applicazione della misura della rotazione straordinaria, sia gli illeciti e i tipi di reati che costituiscono presupposto da tenere in conto ai fini della decisione di ricorrere o meno alla misura.

Ebbene, quanto al momento del procedimento penale, l’Autorità ha ritenuto che l’espressione “avvio del procedimento penale o disciplinare per condotte di natura corruttiva” richiamata dal Testo unico sul pubblico impiego, non può che intendersi riferita al momento in cui il soggetto viene iscritto nel registro delle notizie di reato.

Ciò in quanto è proprio con quell’atto che inizia un procedimento penale.

Quanto ai reati presupposto, l’Autorità ha ritenuto che l’elencazione dei reati per “fatti di corruzione” possa essere adottata anche ai fini della individuazione delle “condotte di natura corruttiva” che impongono la misura della rotazione straordinaria.

Per i reati previsti si è dunque ritenuta obbligatoria l’adozione di un provvedimento con il quale viene valutata la condotta corruttiva del dipendente ed eventualmente disposta la rotazione straordinaria.

L’elemento di particolare rilevanza da considerare ai fini dell’applicazione della norma è quello della motivazione adeguata del provvedimento con cui viene valutata la condotta del dipendente ed eventualmente disposto il trasferimento.

Il provvedimento potrebbe anche non disporre la rotazione, ma l’ordinamento raggiunge lo scopo di indurre l’amministrazione ad una valutazione trasparente, collegata all’esigenza di tutelare la propria immagine di imparzialità.

L’organo competente

Nelle amministrazioni statali l’adozione del provvedimento di rotazione straordinaria spetta ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali o, per analogia, ai responsabili degli uffici complessi.

L’Autorità anticorruzione ha inoltre chiarito che, nei casi in cui l’avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva coinvolga soggetti che ricoprono incarichi amministrativi di vertice, conferiti sulla base di un rapporto fiduciario, l’organo di vertice che ha conferito l’incarico deve valutare, in luogo della rotazione straordinaria, il persistere o il venir meno del rapporto fiduciario alla luce dei fatti accaduti. In altre parole l’Organo di vertice può confermare la sua fiducia, in attesa della conclusione del procedimento penale, ovvero stabilire che il rapporto di fiducia sia venuto meno in relazione ai fatti di natura corruttiva per i quali il procedimento è stato avviato.

Gli enti locali

Per gli enti locali, normativa e linee guida ANAC necessitano di speciale adattamento.

Giova richiamare, l’art. 107 del TUEL che ribadisce il c.d. principio di separazione tra politica e gestione secondo cui alla dirigenza compete l’attività di gestione
amministrativa, finanziaria e tecnica dell’ente, mentre i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano all’organo di governo.

Il successivo art. 108 prevede la possibilità, nei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, che il Sindaco nomini un direttore generale, al di fuori della
dotazione organica e con contratto a tempo determinato a cui rispondono i dirigenti dell'ente, ad eccezione del Segretario del Comune.

Nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti la nomina del direttore generale è consentita previa stipula di convenzione tra comuni le cui popolazioni raggiungano complessivamente i 15.000 abitanti.

Nei casi in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative funzioni possono essere conferite dal Sindaco al Segretario comunale.

L’art. 109 stabilisce, infine, che nei comuni privi di dirigenti, le funzioni dirigenziali di cui all'art. 107, possono essere attribuite, con provvedimento motivato del Sindaco, a funzionari non dirigenti responsabili degli uffici o dei servizi.

In assenza di tale atto di delega le funzioni rimangono riservate al Sindaco.

La rotazione negli enti locali

Ebbene nel descritto quadro normativo l’ANAC ha chiarito che negli enti locali l’adozione del provvedimento di rotazione straordinaria spetta ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, ove presenti, o al Segretario comunale, laddove il Sindaco abbia conferito a quest’ultimo dette funzioni.

Nel caso in cui il provvedimento di rotazione interessi il Direttore generale, è il Sindaco che ha conferito l’incarico a valutare, in relazione ai fatti di natura corruttiva per i quali il procedimento è stato avviato, se confermare o meno il rapporto fiduciario.

Tale valutazione spetta al Sindaco anche nel caso in cui il provvedimento interessi il Segretario comunale.

In ogni caso va escluso che la competenza dell’adozione del provvedimento di rotazione straordinaria possa essere posta in capo al Responsabile anticorruzione: la competenza sul provvedimento di rotazione straordinaria esula dalle attribuzioni tipiche del Responsabile della prevenzione della corruzione, come stabilite dalla legge anticorruzione del 2012.

È inoltre necessario che le amministrazioni individuino nel proprio Piano anticorruzione il soggetto competente ad adottare il provvedimento di rotazione straordinaria.

I piccoli Comuni

Segnatamente nel caso di un piccolo Comune, privo di personale di qualifica dirigenziale e privo di un direttore generale, le funzioni in argomento, in mancanza di delega da parte del Sindaco al Segretario comunale, rimangono riservate al Sindaco stesso. In altre parole in tali casi l’adozione del provvedimento di rotazione straordinaria compete all’Organo di indirizzo politico dell’Ente.

In ogni caso, la competenza sul provvedimento di rotazione esula da attribuzioni tipiche del Responsabile anticorruzione, semmai interessando quelle del Segretario comunale. Di talchè ove i due ruoli coincidano, occorre distinguere tra i compiti e le competenze assegnati al RPCT in qualità di Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza così come disciplinato dalla legge anticorruzione, rispetto a quelli che possono essere esercitati come Segretario dell’ente ai sensi del Testo unico degli enti locali.

7 maggio 2020