Approfondimento di Michele Deodati

Approfondimento di Michele Deodati                                                                                           

Consiglieri comunali e accesso agli atti dell’ente: modalità e limiti

Michele Deodati

La richiesta: accesso generalizzato ai sistemi con credenziali informatiche

Alcuni consiglieri comunali di minoranza hanno presentato istanza al proprio Comune per l’accesso generalizzato agli atti comunali mediante rilascio di apposita password di servizio per il programma di protocollo informatico e contabile dell’Ente senza limitazione di uso, postazioni, orari e modalità attraverso una delle seguenti modalità: creazione di apposito sistema per l’accesso in remoto al programma di protocollo informatico e contabile, attraverso l’attribuzione di username e password; in subordine, creazione di apposita postazione informatica all’interno dei locali comunali dalla quale accedere per la consultazione del protocollo informatico e dei dati contabili, attraverso username e password; in estremo subordine, attraverso modalità che consentano di effettuare l’accesso richiesto. A sostegno della richiesta, l’esigenza di esercitare le funzioni di indirizzo e controllo sull’operato della maggioranza e su tutti gli atti di competenza del Comune. ma sull’istanza l’organo competente non si è pronunciato e pertanto si è formato il diniego tacito di accesso.

La posizione della Giurisprudenza sul diritto di accesso dei consiglieri comunali

Di qui il ricorso al T.A.R., che tuttavia è stato respinto con la sentenza n. 926 del 4 maggio 2020 del T.A.R. Catania. Il Collegio ha argomentato evidenziando innanzitutto la natura e i limiti del diritto di informativa e accesso riconosciuto ai consiglieri degli enti locali secondo la Giurisprudenza, che ha enucleato diversi principi:

- i consiglieri comunali hanno un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d'utilità all'espletamento delle loro funzioni, ciò anche al fine di permettere di valutare - con piena cognizione - la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio, e per promuovere, anche nell'ambito del Consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale (T.A.R. Emilia Romagna, Parma, sez. I, 20 gennaio 2020, n. 16);

- la finalizzazione dell'accesso ai documenti in relazione all'espletamento del mandato costituisce il presupposto legittimante ma anche il limite dello stesso, configurandosi come funzionale allo svolgimento dei compiti del consigliere (Cons. Stato, sez. V, 2 gennaio 2019, n. 12);

- il diritto di accesso riconosciuto ai consiglieri comunali ha una ratio diversa da quella che contraddistingue il diritto di accesso ai documenti amministrativi riconosciuto alla generalità dei cittadini (ex art. 10 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) ovvero a chiunque sia portatore di un "interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso (art. 22 l. n. 241/1990) (T.A.R. Basilicata, sez. I, 3 agosto 2017, n. 564);

- questo diritto dei consiglieri non incontra alcuna limitazione in relazione alla eventuale natura riservata degli atti, stante il vincolo al segreto d’ufficio ex art. 622 cod. pen. (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 27 novembre 2014, n. 2834), e alla necessità di fornire la motivazione della richiesta, atteso che, diversamente opinando, sarebbe introdotta una sorta di controllo dell'Ente, attraverso i propri uffici, sull'esercizio delle funzioni del consigliere comunale (Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2014, n. 4525);

- in definitiva, gli unici limiti all’esercizio del diritto di accesso dei consiglieri comunali possono rinvenirsi, da un lato, nel fatto che esso deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali e, dall’altro, che esso non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche ovvero meramente emulative, fermo restando tuttavia che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto stesso (Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2014, n. 4525).

La posizione del T.A.R. Catania, sentenza n. 926/2020

Rispetto alla richiesta di accesso mediante credenziali (user id e password) relative ai programmi di protocollo informatico e di gestione contabile dell’ente, il Collegio siciliano ammette la conoscenza dell’indirizzo giurisprudenziale che ha riconosciuto il diritto del consigliere comunale di soddisfare le esigenze conoscitive connesse all’espletamento del suo mandato anche attraverso la modalità informatica, con accesso da remoto al protocollo informatico (in relazione ai soli dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo) e al sistema informatico contabile, con corrispondente obbligo per il Comune di approntare le necessarie modalità organizzative (T.A.R. Basilicata, sez. I, 10 luglio 2019, n. 599). Tuttavia, il Collegio ha ritenuto di discostarsi da questo orientamento. Il rilascio delle credenziali per l’accesso al programma di gestione contabile, consentirebbe ai consiglieri comunali ricorrenti di accedere alla generalità indiscriminata dei documenti relativi alla contabilità dell’Ente in mancanza di apposita istanza. Tale forma di accesso “diretto” si risolverebbe in un monitoraggio assoluto e permanente sull’attività degli uffici in modo da violare la ratio dell’istituto, che, così declinato, eccederebbe strutturalmente la sua funzione conoscitiva e di controllo in riferimento ad una determinata informazione e/o ad uno specifico atto dell’ente. Questo controllo finirebbe per appuntarsi, a monte, sull’esercizio della funzione propria della relativa area e sulla complessiva attività degli uffici, con finalità essenzialmente esplorative, che eccedono dal perimetro delle prerogative attribuite ai consiglieri. Ancora, il Collegio richiama l’orientamento tradizionale, secondo cui il diritto di accesso dei consiglieri comunali non può estendersi fino a configurare un sindacato generalizzato dell'attività degli organi decidenti, deliberanti e amministrativi dell'Ente, in luogo di esercizio del mandato politico finalizzato ad un organico progetto conoscitivo in relazione a singole problematiche (Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2013, n. 846). In conclusione, per la sentenza n. 926/2020 del T.A.R. Catania, riguardo alla questione delle credenziali, il rilascio si tradurrebbe in un accesso generalizzato e indiscriminato a tutti i dati della corrispondenza in entrata e uscita. L’accesso al programma di protocollo, si rivela dunque sproporzionato rispetto alle esigenze conoscitive dei consiglieri. È la modalità informatica di accesso che appare eccessiva rispetto allo scopo perseguito, essendo l’Ente comunale tenuto, a fronte di istanza formulata dai consiglieri comunali nel rispetto dei sopra delineati principi, a consentire la visione nonché a procedere al rilascio di copia cartacea (stampa) dei dati di sintesi del protocollo informatico (numero di registrazione al protocollo, data, mittente, destinatario, modalità di acquisizione, oggetto).

2 giugno 2020