Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Approfondimento di Vincenzo Giannotti                                                                                            

I giudici contabili confutano la tesi dell’IFEL sugli incentivi tributari. Conseguenze in caso di erogazione illegittima.

Vincenzo Giannotti

La Corte dei conti della Toscana (deliberazione n.46/2020 - nel file allegato -) risponde al dubbio di un ente locale sulla contrapposizione dell’interpretazione tra magistratura contabile e la fondazione dell’ANCI (IFEL) sul termine di approvazione del bilancio di previsione ai fini dell’erogazione degli incentivi tributari previsti dalla legge di bilancio 2019 ai fini della loro inclusione o esclusione dai limiti indicati dall’art.23, comma 2, del d.lgs. 75/2017. L’articolo che segue, oltre ad evidenziare l’orientamento conforme della magistratura contabile in sede consultiva, tenta di analizzare le conseguenze, in caso di erogazione degli incentivi avvenuta in violazione dell’interpretazione legislativa, secondo un recente arresto della magistratura contabile in sede giurisdizionale.

La normativa

L’Art.1, comma 1091 della L. n. 145/2018 (Legge di bilancio 2019) ha disposto che “… i comuni che hanno approvato il bilancio di previsione ed il rendiconto entro i termini stabiliti dal testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, possono, con proprio regolamento, prevedere che il maggiore gettito accertato e riscosso, relativo agli accertamenti dell'imposta municipale propria e della TARI, nell'esercizio fiscale precedente a quello di riferimento risultante dal conto consuntivo approvato, nella misura massima del 5 per cento, sia destinato, limitatamente all'anno di riferimento, al potenziamento delle risorse strumentali degli uffici comunali preposti alla gestione delle entrate e al trattamento accessorio del personale dipendente, anche di qualifica dirigenziale, in deroga al limite di cui all'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 …”.

L’interpretazione dell’IFEL

Nella nota inviata ai comuni dalla Fondazione dell’ANCI (IEFL), in merito alla corretta interpretazione della normativa, vi è uno specifico passaggio in merito alla data di approvazione del bilancio di previsione, ossia se esso debba essere approvato entro il 31 dicembre, ovvero in un termine più esteso in caso di proroga dei termini disposti dal Ministero dell’Interno. Secondo l’IFEL il termine è quello dilatorio disposto con il decreto del Ministero. Infatti, se il legislatore "...avesse voluto far espresso riferimento ai termini non prorogati ordinariamente previsti dal Tuel lo avrebbe fatto in modo esplicito, indicando il termine del 31 dicembre per il bilancio di previsione, modalità peraltro adottata dal comma 905 della stessa legge di bilancio 2019...".

Le indicazioni dei giudici contabili

L’interpretazione fornita dall’IFEL non è stata accolta dalla magistratura contabile in sede consultiva.

Per la Sezione regionale per l’Emilia-Romagna “… il legislatore, all’art. 163 citato, limita l’attività gestionale dell’ente ad una serie di attività tassativamente indicate e tra esse non può rientrarvi quella della destinazione di incentivi al personale. E ciò in base alla sottesa considerazione concernente la fase di criticità in cui versa quell’ente che non sia in grado di corrispondere al fondamentale obiettivo della tempestiva approvazione del bilancio di previsione, dal che discende, ex lege, una gestione di tipo provvisorio dell’ente e limitata a specifiche attività” (Delibera n. 52/2019).

A sua volta la Sezione regionale per la Lombardia ha precisato che “… ove si optasse per una diversa interpretazione della norma, vale a dire quella di considerare, ai fini dell'applicazione della stessa, il termine di approvazione del bilancio di previsione prorogato … si finirebbe per privare di significato l'espressa apposizione di un termine da parte del legislatore … considerato che la disposizione normativa sarebbe applicabile praticamente a tutti gli enti che hanno approvato il bilancio di previsione …, rimanendone esclusi solo ed esclusivamente quelli che, non avendolo approvato neanche nel termine prorogato, incorrerebbero nella procedura di commissariamento ed eventualmente di scioglimento del Consiglio comunale di cui all'art. 141 del Tuel …” (Delibera n. 412/2019).

Su questo orientamento si posiziona anche la Corte dei conti della Toscana, ritenendo non condivisibile l’interpretazione offerta dall’IFEL, che non pare trovare sostegno né nel tenore letterale della norma, né nella volontà del legislatore (ratio legis). Infatti, Il comma 1091 è norma di contenimento della spesa pubblica, ed in particolare della spesa di personale, mentre il comma 905 (peraltro abrogato con DL 124/2019, il quale di fatto dal 2020 estende a tutte le amministrazioni il regime previsto dalla disposizione abrogata) è norma avente finalità premiale (riconoscendo particolari benefici agli enti virtuosi, ovvero agli enti che abbiano approvato il bilancio entro il 31/12). Da ciò discende la non sovrapponibilità esegetica delle due norme e – conseguentemente - l’impossibilità di condividere l’interpretazione offerta dall’IFEL.

In conclusione per i giudici contabili l’erogazione degli incentivi tributari potranno essere esclusi dai limiti del salario accessorio solo se il bilancio di previsione sia approvato entro il 31 dicembre, in caso contrario le risorse inserite dovranno essere considerate nei limiti del fondo e quindi non superiore alle risorse accessorio dell’anno 2016 (Art.23, comma 2, d.lgs. 75/2017).

Le conseguenze

La domanda che si pongono oggi i comuni qualora avessero approvato in buona fede, ossia seguendo le regole dell’IFEL, il regolamento degli incentivi tributari e contrattato i criteri con le organizzazioni sindacali, in caso di distribuzione avvenuta o richiesta come dovrebbero comportarsi? E, in modo particolare, l’eventuale erogazione potrebbe generare un danno erariale se effettuata in violazione di quanto evidenziato dai magistrati contabili in sede consultiva?

Per poter rispondere è necessario verificare in casi simili cosa ha previsto il giudice di legittimità e la corte dei conti in sede giurisdizionale.

La Corte di Cassazione (sentenza n. 13937/2017) ha precisato che per poter legittimamente erogare gli incentivi (nel caso di specie la questione ha riguardato gli incentivi tecnici) al personale dipendente sono necessarie tre condizioni. La prima prevede che l’attribuzione dell’incentivo deve essere prevista e regolata dalla contrattazione collettiva decentrata. La seconda stabilisce che il diritto soggettivo sorge nei confronti dei dipendenti dal momento in cui l’ente abbia proceduto nell’individuare la citata remunerazione sulla base di uno specifico regolamento, così come previsto dalla normativa, dove l’amministrazione si limita alla specificazione dei criteri di ripartizione. La terza e ultima condizione è rappresentata dalla riserva alla contrattazione collettiva (articolo 45 del Dlgs n. 165 del 2001), dove le parti sulla base dei criteri previsti dall’ente in via regolamentare stabiliscono in dettaglio i progetti e la partecipazione del personale, nonché il limite dei compensi dovuti. Pertanto, in presenza di contrattazione decentrata approvata dalla parte datoriale e sindacale, il dipendente che abbia partecipato alle attività oggetto di incentivazione matura un interesse legittimo di diritto privato secondo cui, in mancanza del regolamento può reclamare dal giudice gli importi dovuti in via equitativa (ossia non in base a quello previsto dall’accordo ma in generale quanto mediamente distribuito da altre amministrazioni), mentre in caso di attività regolamentata dall’ente locale si radica un diritto soggettivo al pagamento dell’incentivo previsto dall’ente nel proprio regolamento.

Sulla base di tali indicazioni del giudice di legittimità ogni ente dovrà preliminarmente verificare se sia stata o meno attivata sull’erogazione degli incentivi tributari, la contrattazione dei criteri con le organizzazioni sindacali e se successivamente sia stato approvato il relativo regolamento. In quest’ultimo caso i dipendenti vantando un diritto soggettivo dovranno in ogni caso essere pagati per le prestazioni rese una volta verificati i risultati.

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, nella sentenza n.8/2020, ha invece affrontato un caso simile di distribuzione di incentivi tributari (all’epoca ICI) in assenza della loro inclusione nel fondo delle risorse decentrate. Secondo il Collegio contabile il pagamento avvenuto al di fuori dal fondo delle risorse decentrate, pur potendosi considerare illegittimo non poteva essere considerato illecito in quanto la distribuzione degli incentivi è in ogni caso avvenuta sulla base di un regolamento comunale cui si era attenuto l’ente nel versamento degli importi. In altri termini, in presenza di una contrattazione decentrata e di un regolamento sugli incentivi tributari, i dipendenti dovranno ricevere le relative retribuzioni anche in presenza dell’approvazione del bilancio di previsione avvenuto dopo il 31 dicembre ma entro i termini di proroga previsti dal Ministero dell’Interno o dalla legge, qualora quest’ultimo termine sia stato previsto nel regolamento seguendo le indicazioni dell’IFEL.

Resta, in ogni caso, imperativo da parte dell’ente locale di correggere il regolamento nella parte in cui si prevede l’erogazione degli incentivi in modo difforme da quanto indicato dalla magistratura contabile.      

7 giugno 2020