Approfondimento di Michele Deodati

Approfondimento di Michele Deodati                                                                                 

Sanzioni amministrative e subingresso: quando il sanzionato è diverso dall’autore dell’illecito

Michele Deodati

Cosa accade quando a distanza di anni dal fatto, la sanzione viene comminata ad un soggetto completamente estraneo alla fattispecie, nel frattempo subentrato all’autore? Lo spiega la sentenza del Consiglio di Stato n. 3548 del 4 giugno 2020, ribaltando le conclusioni a cui era giunto il Collegio di primo grado. A carico del gestore di un pubblico esercizio, è stato accertato il reato di cui agli artt. 291 bis e 291 ter del D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, concretizzatosi nella riscontrata detenzione di kg. 1,520 di tabacchi lavorati di contrabbando. Nel frattempo è intervenuta la cessione dell’attività a favore di altro gestore, del tutto diverso da colui che ha commesso il fatto di reato. La sanzione comminata ha previsto anche la chiusura dell’attività per venti giorni, e si è abbattuta dopo molto tempo sul nuovo gestore, estraneo ai fatti contestati. Di qui il ricorso al T.A.R., che ha confermato il provvedimento di chiusura dell’omonima attività commerciale per venti giorni.

L’appello al Consiglio di Stato

La sentenza n. 3548/2020 conclude che l’irrogazione della sanzione (accessoria o autonoma) prevista dall’art. 5 della l. n. 50/1994 non può prescindere, in una lettura costituzionalmente ed euro unitariamente orientata, dalla invocata applicazione dei principi di colpevolezza, ovvero, quanto meno, di imputabilità soggettiva della condotta.

Anche prescindendo – continua il consiglio di Stato – dalla mancanza di un formale accertamento della responsabilità, di fatto cristallizzato nel caso di specie negli atti di polizia giudiziaria della Guardia di Finanza, non confluiti in una decisione dell’Autorità, giusta l’avvenuta definizione del procedimento penale con oblazione, essa non può che essere riferita all’originario soggetto agente, in assenza di elementi che dimostrino, o anche semplicemente adombrino, il legame dello stesso con la Società subentrata nella gestione. Diversamente opinando, si finirebbe per trasformare la sanzione in una sorta di onere reale, destinato a seguire l’azienda in tutte le sue vicende giuridiche, astrattamente anche molteplici, per tutto il tempo avocatosi dall’Amministrazione procedente per addivenire alla concreta irrogazione della chiusura. L’ipotetico utilizzo elusivo delle transazioni commerciali, tuttavia, tutt’affatto semplice ove si concretizzi in una vera e propria cessione di azienda, deve in qualche modo essere provato, ad esempio avuto riguardo alla sostanziale sovrapponibilità della compagine societaria tale da mettere in luce l’identità di fatto dei soggetti coinvolti.

Diverso è il caso in cui l’unicità gestionale è positivamente dimostrata, per cui la circostanza che siano diversi i soggetti che si sono avvicendati nella gestione del locale commerciale non rileva, potendo prescindersi dalla apparente non “imputabilità” della fattispecie al soggetto che gestiva l’esercizio al momento della inflizione della sanzione. Il che tuttavia non è accaduto nel caso di specie, con riferimento al quale tale unicità, da cui desumere che il “passaggio di consegne” nella gestione dell’esercizio fosse finalizzato ad elidere il potere sanzionatorio statuale, non risulta provata e neppure semplicemente affermata dall’Amministrazione procedente.

La comunicazione di avvio del procedimento

Sul tema del mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento, la sentenza di primo grado ha concluso nel senso che non era necessaria la partecipazione procedimentale, che comunque non avrebbe potuto incidere sui contenuti necessitati del provvedimento sanzionatorio, evocando allo scopo anche l’art. 21 octies della l. n. 241/1990.

L’orientamento tradizionale esclude l’applicazione dell’istituto ai procedimenti sanzionatori, anche perché, trattandosi di atto vincolato, l’amministrazione non avrebbe potuto determinarsi diversamente, con la conseguente applicazione del richiamato art. 21 octies della l. n. 241/1990. L’esclusione della violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990 consegue al fatto che di regola l’interessato riceve sostanziale comunicazione dell’avvio dei procedimenti sanzionatori a suo carico, previsti obbligatoriamente dalla legge, con la redazione del verbale di accertamento del fatto costituente illecito, che avviene in contraddittorio (o alla presenza) dello stesso e che ne costituisce il primo atto di avvio.

Pur volendo attribuire al verbale valore anche di verbale di accertamento ai fini dell’avvio del procedimento sanzionatorio amministrativo accessorio sfociato nella chiusura del locale, ne è evidente la portata informativa al soggetto che gestiva l’attività a quel momento, non a tutti gli altri che nel tempo gli si sarebbero potuti avvicendare.

14 giugno 2020