Approfondimento di Angelo Maria Savazzi

Approfondimento di Angelo Maria Savazzi                                                             

Le facoltà assunzionali dei comuni nell’attuale quadro normativo

Angelo Maria Savazzi

Dal 20.4.2020 i comuni devono applicare le nuove modalità di calcolo delle facoltà assunzionali, così come disciplinate dall’art. 33, comma 2, del decreto legge 34/2019 e dalla disciplina di dettaglio riportata nel decreto ministeriale attuativo del 17.3.2020.  Le nuove modalità di determinazione dei budget assunzionali mettono in archivio il calcolo basato sul turnover del personale, ancorando le relative facoltà assunzionali alla sostenibilità della spesa e alla virtuosità degli enti.

Non vi sono dubbi sul fatto che il nuovo regime è ormai definitivamente e pienamente operativo per cui a nulla vale invocare una precedente programmazione dei fabbisogni che in quanto programmazione deve assolutamente adeguarsi alle norme vigenti nel momento in cui le facoltà assunzionali vengono esercitate.

Fatta questa premessa di ordine generale, per determinare l’entità delle facoltà assunzionali i comuni devono prioritariamente effettuare il calcolo del rapporto tra le seguenti due grandezze:

1. le spese di personale, considerando gli impegni di competenza per tutto il personale dipendente a tempo indeterminato e determinato, per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all’art. 110 del TUEL, nonché per i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati, partecipati o comunque facenti parte dell’ente, al lordo degli oneri riflessi e al netto dell’IRAP, come rilevati nell’ultimo rendiconto approvato e cioè nel rendiconto 2018.
2. la media delle entrate correnti, considerando gli accertamenti di competenza riferiti alle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati (quindi del periodo 2016-2018), considerata al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità, stanziato nel bilancio di previsione relativo all’ultima annualità considerata (e cioè il 2018).

Il rapporto determinerà il valore soglia al di sotto del quale il comune è considerato virtuoso e potrà quindi attivare una spesa di personale aggiuntiva fino al valore massimo corrispondente al medesimo valore soglia.

A titolo di esempio se il rapporto di cui sopra per un comune di 3.000 abitanti  dovesse risultare pari al 25% (con totale di spesa di personale pari a 1.000.000 e una media di entrate correnti pari 4.000.000), il valore soglia corrispondente alla fascia demografica è pari al 27,2%  (come si evince dalla tabella 1 del DM 17.3.2020 in corrispondenza della fascia demografica di appartenenza dell’ente) e conseguentemente l’amministrazione potrà sostenere una spesa di personale per assunzioni a tempo indeterminato fino al valore massimo, espresso dalla seguente proporzione

1.000.000 : 25,0 = X : 27,2

La facoltà assunzionale massima così determinata, nel periodo transitorio 2020-2024, va riconsiderata in quanto è previsto dalla tabella 2 del DM 17.3.2020 una percentuale massima di incremento della spesa di personale 2018 sostenibile per l’ente, in considerazione della fascia demografica di appartenenza, come si evince dalla seguente tabella:

Applicando la percentuale di incremento del 19% prevista per il 2020 alla spesa di personale 2018 come rilevata dal corrispondente rendiconto, che è nell’esempio pari a 1.000.000, si avrà un valore di incremento pari 190.000 che tuttavia non potrà essere pienamente utilizzato in quanto porterebbe il rapporto spese di personale/entrate correnti al di sopra del primo valore soglia di cui alla tabella 1 del DM 17.3.2020 (e cioè al di sopra del 27,2%).

Il DM offre agli enti virtuosi la possibilità di aggiungere anche i resti assunzionali del quinquennio precedente, ma sempre con il vincolo che non può essere superato il primo valore soglia previsto dalla tabella 1 del DM 17.3.2020. Nell’esempio di cui sopra il comune non avrebbe la possibilità integrare le facoltà assunzionali perché supererebbe la soglia. Va comunque considerato che tale facoltà è utilizzabile fino al 2024, sempre con riferimento al quinquennio 2015-2019, per cui un cambiamento delle grandezze alla base del rapporto negli anni successivi al 2018 potrebbe renderla possibile.

Il Dm recepisce una modifica che è poi stata apportata all’art. 33, comma 2, del D.L. n. 34/2019 da parte della L. n. 162/2019, secondo la quale sono definiti due valori soglia; i comuni che registrano un rapporto compreso tra i due predetti valori soglia non possono incrementare il rapporto spesa personale/entrate correnti. Per il comune della fascia demografica utilizzata nell’esempio la seguente tabella riporta il primo e il secondo valore soglia.

I comuni il cui rapporto tra spesa del personale e entrate correnti, come sopra perimetrato, si colloca al di sopra del secondo valore soglia devono avviare un percorso di graduale riduzione annuale del suddetto rapporto fino al conseguimento nel 2025 del predetto valore soglia anche applicando un turnover inferiore al 100 per cento; in sostanza rimane comunque la possibilità di un reintegro parziale delle cessazioni ma tale reintegro deve essere compatibile, nel senso che deve essere adeguatamente dimostrato, con la graduale riduzione del rapporto tra spese del personale e entrate correnti. Infatti, dal 2025 l’eventuale superamento del secondo valore soglia determinerà l’applicazione obbligatoria di un turnover pari al 30% massimo fino al raggiungimento del predetto valore soglia. Va osservato che l’utilizzo del turn-over sostitutivo non va confuso con il precedente meccanismo di definizione delle capacità assunzionali, da ritenere ormai disapplicato per successione temporale di norme incompatibili, bensì rappresenta un mezzo contenitivo della spesa di personale in grado di consentire, all’amministrazione, l’effettiva realizzazione dell’obiettivo da conseguire entro il 2025; d’altra parte tale misura non esaurisce, certamente, le azioni che l’ente è tenuto a mettere autonomamente in campo, per ciascun esercizio, al fine di raggiungere il parametro indicato dalla disposizione. Tale azione di riduzione dell’avvicendamento del personale cessato potrebbe non essere legittimamente impiegata dall’ente, laddove lo stesso, tuttavia, sia in grado, mediante l’adozione di misure diverse, di conseguire comunque l’obiettivo imposto dalla norma.

Gli enti in cui il rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti (secondo le definizioni che abbiano visto) si colloca tra i due valori soglia (tabelle 1 e 3 del Dm 17.3.2020) dovranno sterilizzare tale rapporto mettendo in campo tutte le azioni necessarie per mantenerlo invariato.

Le situazioni che possono presentarsi sono sinteticamente rappresentate nella seguente tabella.

La maggiore spesa per assunzioni di personale a tempo indeterminato, per gli enti virtuosi, si colloca al di fuori del limite di spesa previsto dall’art. 1, commi 557-quater e 562, della L. n. 296/2006 che, in generale, quindi risulta ancora vigente nel nostro ordinamento. Ciò significa che è possibile generare spesa per personale a tempo indeterminato nei limiti stabiliti dalle percentuali come sopra esposte e queste sono al di fuori del limite ordinamentale previsto dalla L. n. 296/2006 (media del triennio 2011-2013 o spesa 2008, in relazione alle diverse tipologie di enti) che, tuttavia, continua rappresentare un limite invalicabile nell’ipotesi di spesa generate da altre tipologie di spesa per il personale (tempo determinato, somministrazione, contratti di collaborazione); inoltre la sterilizzazione della maggior spesa per assunzioni di personale con rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato è applicabile con riferimento alle sole facoltà assuntive prescritte dagli artt. 4 e 5 del decreto stesso e cioè per i comuni virtuosi in cui il rapporto spesa di personale/entrate correnti si pone al di sotto del primo valore soglia, come rappresentato nella tabella 1 del DM 17.3.2020, previsto per la fascia demografica di appartenenza.

15 giugno 2020