Approfondimento di Luigi Oliveri

Approfondimento di Luigi Oliveri                                                                                 

Domicilio digitale e piattaforma notificazioni: le uniche vere semplificazioni del decreto

Luigi Oliveri

Il decreto “semplificazioni” di semplificazioni non ne contiene moltissime, in realtà, ma un passo interessante lo compie, forzando sul domicilio digitale.

Da un lato, impone a tutti i professionisti di attivarlo. Dall’altro, incentiva anche i cittadini a procurarselo.

Il domicilio digitale ha la potenzialità di modificare radicalmente le relazioni tra pubblica amministrazione, da un lato, e cittadini e imprese, dall’alto, perché può consentire di applicare in maniera finalmente piena la previsione contenuta nell’articolo 1, comma 30, della legge 190/2012: “Le amministrazioni, nel rispetto della disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui al capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, in materia di procedimento amministrativo, hanno l’obbligo di rendere accessibili in ogni momento agli interessati, tramite strumenti di identificazione informatica di cui all’articolo 65, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, le informazioni relative ai provvedimenti e ai procedimenti amministrativi che li riguardano, ivi comprese quelle relative allo stato della procedura, ai relativi tempi e allo specifico ufficio competente in ogni singola fase”.

L’articolo 65, comma 1, del d.lgs 82/2005 dispone che “Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell'articolo 38, commi 1 e 3, del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, sono valide:

a) se sottoscritte mediante una delle forme di cui all'articolo 20[1];

b) ovvero, quando l'istante o il dichiarante è identificato attraverso il sistema pubblico di identità digitale (SPID), nonché attraverso uno degli altri strumenti di cui all'articolo 64, comma 2-novies, nei limiti ivi previsti;

c) ovvero sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d'identità;

c-bis) ovvero se trasmesse dall'istante o dal dichiarante dal proprio domicilio digitale purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identificazione del titolare, anche per via telematica secondo modalità definite con Linee guida, e ciò sia attestato dal gestore del sistema nel messaggio o in un suo allegato. In tal caso, la trasmissione costituisce elezione di domicilio speciale ai sensi dell'articolo 47 del Codice civile. Sono fatte salve le disposizioni normative che prevedono l'uso di specifici sistemi di trasmissione telematica nel settore tributario”.

Il decreto semplificazioni punta decisamente proprio su SPID (e carta di identità elettronica) e domicilio digitale come chiavi per l’apertura della fase della vera digitalizzazione.

La logica operativa è sostituire progressivamente al flusso procedurale dato da istanza, sua protocollazione, istruttoria, eventuali richieste istruttorie trasmesse tramite protocollo all’istante, eventuale ricezione di informazioni e loro protocollazione, adozione del provvedimento, sua protocollazione e trasmissione all’istante, cioè un “treno di adempimenti” che viaggia su molti binari (gli strumenti di trasmissione del privato, gli strumenti di ricezione e trasmissione del pubblico, gli strumenti di ricezione del privato, un po’ analogici, un po’ digitali), su un unico sistema: una “piattaforma”.

La logica della piattaforma di gestione dei procedimenti è molto diversa: sulla piattaforma si prevede giacciano i documenti, ma anche il tracciamento delle fasi, che compongono un procedimento amministrativo.

Di fatto, la piattaforma costituisce sia lo strumento di scambio della documentazione, sia lo strumento di conservazione della documentazione, sia lo strumento di gestione delle fasi, sia, infine, lo strumento perché il cittadino possa accedere in ogni momento e verificare lo stato di avanzamento della procedura.

Un esempio di piattaforma è dato dalla recente disciplina sui concorsi pubblici, contenuta negli articoli 247-249 del d.l. 34/2020. I commi 4 e 5 dell’articolo 247 di tale decreto prevedono:

“

“4. La domanda di partecipazione ai concorsi di cui al presente articolo e' presentata entro quindici giorni dalla pubblicazione del bando nella Gazzetta Ufficiale, esclusivamente in via telematica, attraverso apposita piattaforma digitale gia' operativa o predisposta anche avvalendosi di aziende pubbliche, private, o di professionisti specializzati in selezione di personale, anche tramite il riuso di soluzioni o applicativi esistenti.

5. Per la partecipazione al concorso il candidato deve essere in possesso di un indirizzo di posta elettronica certificata (PEC) a lui intestato e registrarsi nella piattaforma attraverso il Sistema pubblico di identita' digitale (SPID). Ogni comunicazione concernente il concorso, compreso il calendario delle relative prove e del loro esito, e' effettuata attraverso la predetta piattaforma. Data e luogo di svolgimento delle prove sono resi disponibili sulla piattaforma digitale con accesso da remoto attraverso l'identificazione del candidato, almeno dieci giorni prima della data stabilita per lo svolgimento delle stesse”.

Come si nota, lo scambio di comunicazioni avviene depositando istanze ed altri documenti nella piattaforma; non con l’invio a recapiti postali.

L’identità digitale altro non è se non un insieme di informazioni che rivelano chi sia una persona (la sua identità) e quali siano le credenziali delle quali è dotata (cioè gli attributi digitali di una persona).

Banalmente, l’identità digitale è costituita da una user id ed una password, come richiede la gran parte dei siti di e-commerce. In questo caso, si tratta di un’identità monofattoriale, non molto sicura. Più complessi sono i fattori richiesti dal sistema di identificazione, più aumenta la sicurezza dal furto di identità.

Pertanto, strumenti come SPID si avvalgono dell’identità multifattore, costituita dall’identità dell’utente (user id), da una password, da un sistema di accesso allo Spid e da un ulteriore elemento di identificazione (una OTP, une time password, cioè una password monouso, generata da un supporto fisico, come una scheda o un cellulare).

A ben vedere, sono forme di identità digitale anche la carta di identità elettronica, il cui chip costituisce l’elemento fisico che rende multifattore l’identità; e lo è anche la firma digitale.

Una piattaforma, quindi, non deve far altro che agganciarsi al sistema SPID per accettare l’identificazione della persona, oppure a quello della carta di identità elettronica o, ancora, il “punto di acceso telematico”, previsto dall’articolo 64-bis del d.lgs 82/2005 (in effetti, andrebbe bene anche la firma digitale, richiesta appunto dal d.l. 34/2020, ma non richiamata dal decreto semplificazioni). A quel punto, il cittadino, identificato dal sistema, è abilitato a “caricare” l’istanza e a ricevere, accedendo alla piattaforma, ogni altro atto e provvedimento connesso alla procedura, della quale può controllare l’andamento.

Si ottiene in un solo colpo: semplificazione, trasparenza, controllo dei termini, taglio di tempi per le comunicazioni.

Il decreto semplificazioni traduce tutto questo nell’articolo 20 dell’attuale bozza, attuativo della previsione dell’articolo 1, comma 402, della legge 160/2019, ai sensi del quale “Al fine di rendere più semplice, efficiente, sicura ed economica la notificazione con valore legale di atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni della pubblica amministrazione, con risparmio per la spesa pubblica e minori oneri per i cittadini, la Presidenza del Consiglio dei ministri, tramite la società di cui all'articolo 8, comma 2, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, sviluppa una piattaforma digitale per le notifiche. La società di cui al primo periodo affida lo sviluppo della piattaforma, anche attraverso il riuso di infrastrutture tecnologiche esistenti, alla società di cui all'articolo 83, comma 15, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”.

La piattaforma per le notifiche ha esattamente lo scopo di eliminare il flusso istanza-provvedimento-notifica, attuato mediante canali diversi ed “appoggiare” tutto sulla piattaforma.

Il decreto semplificazioni dispone che ai fini della notificazione di atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni, in alternativa alle modalità previste da altre disposizioni di legge, anche in materia tributaria, le amministrazioni possono rendere disponibili telematicamente sulla piattaforma i corrispondenti documenti informatici. Il gestore della piattaforma assicura l’autenticità, l’integrità, l’immodificabilità, la leggibilità e la reperibilità dei documenti informatici resi disponibili dalle amministrazioni e, a sua volta, li rende disponibili ai destinatari, ai quali assicura l’accesso alla piattaforma, personalmente o a mezzo delegati, per il reperimento, la consultazione e l’acquisizione dei documenti informatici oggetto di notificazione.

Si saltano, potenzialmente, i tempi della formazione di raccomandate o di messaggistica di pec, per altro utile solo se il destinatario disponga della Pec a sua volta.

Per il tramite della piattaforma, una volta che l’amministrazione renda disponibile il documento da notificare il gestore della piattaforma invia al destinatario l’avviso di avvenuta ricezione, con il quale comunica l’esistenza e l’identificativo univoco della notificazione (IUN), nonché le modalità di accesso alla piattaforma e di acquisizione del documento oggetto di notificazione.

Tale avviso di avvenuta ricezione del provvedimento nella piattaforma è in formato elettronico, ed è inviato con modalità telematica ai destinatari titolari di un indirizzo di posta elettronica certificata o di un servizio elettronico di recapito certificato qualificato:

a) inserito in uno degli elenchi di cui agli articoli 6-bis, 6-ter e 6-quater del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82;

b) eletto, ai sensi dell’articolo 3-bis, comma 4-quinquies, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 o di altre disposizioni di legge, come domicilio speciale per determinati atti o affari, se a tali atti o affari è riferita la notificazione;

c) eletto per la ricezione delle notificazioni delle pubbliche amministrazioni effettuate tramite piattaforma secondo le modalità previste dai decreti attuativi.

L’autenticazione alla piattaforma, che consente l’ingresso ed il suo utilizzo, avviene tramite SPID oppure tramite la Carta d’identità elettronica (CIE). Ma, in ogni caso l’accesso all’area riservata, ove sono consentiti il reperimento, la consultazione e l’acquisizione dei documenti informatici oggetto di notifica, è assicurato anche tramite il punto di accesso di cui all’articolo 64-bis del d.lgs 82/2005.

Dunque, per i cittadini, le tre modalità di attivazione dell’identità e del domicilio digitale diventano convenienti, perché anche per loro si semplificano le modalità di contatto.

I cittadini hanno evidenti convenienze a risultare come “destinatari” della notificazione tramite piattaforma.

Il decreto chiarisce che “destinatari” sono le persone fisiche, le persone giuridiche, gli enti, le associazioni e ogni altro soggetto pubblico o privato, residenti o aventi sede legale nel territorio italiano ovvero all’estero ove titolari di codice fiscale attribuito ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 605, ai quali le amministrazioni notificano atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni.

Come viene affrontato il problema del digital divide, cioè dell’assenza in capo ai cittadini di competenze e strumentazioni telematiche?

Il decreto contempla la possibilità di individuare soggetti “delegati”, cioè, le persone fisiche, le persone giuridiche, gli enti, le associazioni e ogni altro soggetto pubblico o privato, ivi inclusi i soggetti di cui all’articolo 12, comma 3^[2], del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, ai quali i “destinatari” conferiscono il potere di accedere alla piattaforma per reperire, consultare e acquisire, per loro conto, atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni notificati dalle amministrazioni.

Dunque, finalmente, si supera la “resistenza” alla digitalizzazione connessa alla circostanza che “l’anziano” o “la casalinga” abbiano poca confidenza con la telematica e l’informatica. La norma appresta un’ampia gamma di assistenza tecnica per supplire al digital divide.

Ulteriore incentivo a servirsi della piattaforma per le notificazioni è la previsione secondo la quale essa può essere utilizzata anche per la trasmissione di atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni per i quali non è previsto l’obbligo di notificazione al destinatario.

La piattaforma, quindi, può essere un mega archivio ove conservare i fascicoli relativi alle procedure gestite telematicamente, con facilità di accesso e controllo, proprio nel segno dell’articolo 1, comma 30, della legge 190/2012.

E per chi, proprio, non vuole avvalersi della telematica o fa il “furbetto” non accedendo alla piattaforma o saturando gli accessi delle proprie caselle?

Chi non sia qualificato come “destinatario” ai fini dell’accesso al sistema, l’avviso di avvenuta ricezione nella piattaforma del provvedimento da notificare, è notificato senza ritardo, in formato cartaceo, a mezzo posta direttamente dal gestore della piattaforma, con le modalità previste dalla legge 20 novembre 1982, n. 890 e con applicazione degli articoli 7, 8 e 9 della stessa legge. L'avviso cartaceo contiene comunque l’indicazione delle modalità con le quali è possibile accedere alla piattaforma e l’identificativo univoco della notificazione (IUN) mediante il quale, con le modalità previste dal decreto di cui al comma 13, il destinatario può ottenere la copia cartacea degli atti oggetto di notificazione. Agli questi “destinatari” privi di identità digitale, ove abbiano comunicato un indirizzo email non certificato, un numero di telefono o un altro analogo recapito digitale diverso da quelli di cui al comma 5, il gestore della piattaforma invia un avviso di cortesia in modalità informatica contenente le stesse informazioni dell’avviso di avvenuta ricezione. L’avviso di cortesia è reso disponibile altresì tramite il punto di accesso di cui all’articolo 64-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

Inoltre, se la casella di posta elettronica certificata o il servizio elettronico di recapito certificato qualificato del “destinatario” con domicilio digitale risultano saturi, il gestore della piattaforma effettua un secondo tentativo di consegna decorsi almeno sette giorni dal primo invio. Se anche a seguito di tale tentativo la casella di posta elettronica certificata o il servizio elettronico di recapito certificato qualificato risultano saturi oppure se l’indirizzo elettronico del destinatario non risulta valido o attivo, il gestore della piattaforma rende disponibile in apposita area riservata, per ciascun destinatario della notificazione, l’avviso di mancato recapito del messaggio. Il gestore della piattaforma inoltre dà notizia al destinatario dell’avvenuta notificazione dell’atto a mezzo di lettera raccomandata, senza ulteriori adempimenti a proprio carico.

Sempre allo scopo di evitare furbizie e dare certezza delle notificazioni, queste si perfezionano:

a) per l’amministrazione, nella data in cui il documento informatico è reso disponibile sulla

piattaforma;

b) per il destinatario:

1) il settimo giorno successivo alla data di consegna dell’avviso di avvenuta ricezione in formato elettronico, risultante dalla ricevuta che il gestore della casella di posta elettronica certificata o del servizio elettronico di recapito certificato qualificato del destinatario trasmette al gestore della piattaforma o, nei casi di casella postale satura, non valida o non attiva, il quindicesimo giorno successivo alla data del deposito dell’avviso di mancato recapito di cui al comma 5, secondo periodo. Se l’avviso di avvenuta ricezione è consegnato al destinatario dopo le ore 21.00, il termine di sette giorni si computa a decorrere dal giorno successivo;

2) il decimo giorno successivo al perfezionamento della notificazione dell’avviso di avvenuta ricezione in formato cartaceo;

3) in ogni caso, se anteriore, nella data in cui il destinatario, o il suo delegato, ha accesso, tramite la piattaforma, al documento informatico oggetto di notificazione.

In ogni caso, la messa a disposizione ai fini della notificazione del documento informatico sulla piattaforma impedisce qualsiasi decadenza dell’amministrazione e interrompe il termine di prescrizione correlato alla notificazione dell’atto, provvedimento, avviso o comunicazione.

8 luglio 2020