Approfondimento di Eugeni De Carlo

Approfondimento di Eugeni De Carlo                                                                          

MANCANZA DI FIRMA ED EFFETTI DELL’ATTO CHE NE È PRIVO

Eugenio De Carlo

A differenza della disciplina civilistica sul contratto, non vi è una disciplina che nell’ambito del diritto amministrativo fissi esplicitamente gli elementi dell’atto amministrativo e, più in particolare, del provvedimento, sebbene l’art. 21 septies L. 241/1990 dispone che è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali. Ma quali sono questi elementi essenziali?

Secondo un orientamento dottrinario tradizionale, gli elementi essenziali dell’atto amministrativo – in quanto assimilabili, nel contenuto e nella forma, al negozio giuridico – sono individuabili in: soggetto, oggetto, destinatario, volontà e forma; secondo un altro orientamento, non sarebbe pertinente l’assimilazione tra negozio ed atto amministrativo in quanto, le finalità prevalentemente pubblicistiche che persegue quest’ultimo, producono una sensibile attenuazione dell’elemento volontaristico, risultando molto più rilevante la rispondenza della statuizione al perseguimento dell’interesse pubblico, in ogni caso immanente nell’atto da adottare.

In base alle disposizioni normative risulta che, a norma degli artt. 7 ed 8 L. n. 241/1990, l’atto amministrativo deve contenere le seguenti indicazioni: a) l’amministrazione competente; b) l’oggetto del procedimento promosso; c) l’ufficio e la persona responsabile del procedimento; d) il termine entro cui l’amministrazione è tenuta a provvedere e che, a norma dell’art. 3 della citata legge, il procedimento deve concludersi con un provvedimento espresso motivato.

Si pone, dunque, la questione delle conseguenze della mancanza di sottoscrizione, non rinvenendosi nelle citate disposizioni alcun espresso riferimento a questo elemento.

Nell’ambito amministrativo, la giurisprudenza ha ritenuto che nei provvedimenti di forma scritta, la funzione della sottoscrizione è quella di consentire l’individuazione dell’autorità emanante, con la conseguenza che solo la sua totale mancanza rende nullo il provvedimento, perché non consente di stabilire quale amministrazione lo abbia adottato. L’autografia della sottoscrizione non è, invece, configurabile come requisito di esistenza giuridica dell’atto amministrativo – e quindi di validità – qualora dallo stesso contesto dell’atto sia possibile accertare la provenienza dell’atto e la sicura attribuzione all’autore (cfr. Tar Catania, sez. II, 12 novembre 2019, n. 2713).

E’ stato detto, in questo senso, che se è vero che la firma apposta in calce ad un atto amministrativo costituisce lo strumento per potere ricondurre quest’ultimo, per i profili psichico e giuridico, all’agente amministrativo che lo abbia formalmente adottato, è altrettanto vero che, anche in ossequio al più generale principio di correttezza e buona fede cui debbono essere improntati i rapporti tra amministrazione e cittadino, non solo la leggibilità della firma ma anche la stessa autografia della sottoscrizione non possono costituire requisiti di validità dell’atto amministrativo, laddove concorrano altri elementi testuali (quali, indicazione dell’ente competente, qualifica, ufficio di appartenenza del funzionario che ha adottato la determinazione), emergenti anche dal complesso dei documenti che lo accompagnano, dai quali è possibile individuare la sicura provenienza dell’atto stesso (TAR Napoli, sez. VIII, 8 novembre 2017, n. 5245).

In altri termini, l’atto amministrativo esiste egualmente come tale in tutti i casi nei quali i dati emergenti dal procedimento amministrativo consentano comunque di attribuirlo ad un’amministrazione e, al suo interno, all’agente materiale competente in astratto secondo le norme positive, fatta salva la facoltà dell’interessato di chiedere al giudice l’accertamento dell’effettiva provenienza dell’atto stesso dal soggetto autorizzato a firmarlo (cfr. anche Cfr. Cons. St., sez. V, 28 maggio 2012 n. 3199; Cass., 15 marzo 2011 n. 6092; Cass., 7 agosto 1996 n. 7234; TAR Lazio, Roma, 28 maggio 2013 n. 5323; TAR Lazio, Roma, 21 ottobre 2010 n. 32942; TAR Toscana, 19 marzo 1999 n. 42).

Ancora, è stato ritenuto che è stato anche rilevato (Cass. sez. lav., 10 giugno 2009, n. 13375) che l’atto amministrativo esiste come tale allorché i dati emergenti dal procedimento amministrativo consentano comunque di ritenerne la sicura provenienza dall’amministrazione e la sua attribuibilità a chi deve esserne l’autore secondo le norme positive, salva la facoltà dell’interessato di chiedere al giudice l’accertamento dell’effettiva provenienza dell’atto stesso dal soggetto autorizzato a firmarlo.

Pertanto, il provvedimento esiste e spiega i propri effetti ove concorrano elementi testuali (indicazione dell’ente competente, qualifica, ufficio di appartenenza del funzionario che ha adottato la determinazione, emergenti anche dal complesso dei documenti che lo accompagnano), che permettono di individuare la sua sicura provenienza (cfr. C.d.S., sez. IV, 7 luglio 2002, n. 4356; sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4712). Né d’altra parte, è sufficiente la mera contestazione formale della mancanza di firma, qualora non siano  evidenziati ulteriori elementi di fatto idonei a far dubitare della riferibilità dell’atto all’organo che l’ha adottato, specie ove questi non lo abbia giammai disconosciuto, ma anzi abbia avuto comportamenti successivi concludenti nel confermare l’atto privo di sottoscrizione.

Dunque, sarebbe illegittimo dichiarare nullo un provvedimento privo di sottoscrizione quando i dati dell’atto rendano possibile individuare, senza incertezze, l’identità dell’Ente competente, dell’ufficio, del funzionario e della sua qualifica, che rendono lo stesso comunque valido ed efficace sul piano amministrativo, potendosi, se del caso, superare l’irregolarità legata all’assenza di sottoscrizione mediante successivo atto meramente confermativo del pregresso provvedimento, in senza alcuna rinnovata istruttoria circa gli elementi di fatto e di diritto che hanno portato all’emissione del precedente  (cfr.TAR CAMPANIA – NAPOLI, SEZ. I – sentenza 10 luglio 2020 n. 3019).

18 luglio 2020