Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Approfondimento di Vincenzo Giannotti                                                                                       

Danno erariale per assunzioni di personale esterno nello staff del Sindaco in ente in riequilibrio finanziario.

Vincenzo Giannotti

L’oggetto di responsabilità erariale riguarda alcune assunzioni disposte da un ente in riequilibrio finanziario e collocate nello staff del Sindaco ai sensi dell’art.90 del Tuel. Le poste di danno erariale riguardano sia lì’assunzione disposta di personale fiduciario del Sindaco per lo svolgimento di attività gestionali non permesse dalla normativa vigente, sia l’assunzione di altro personale nonostante l’ente versasse in condizioni di criticità finanziarie per aver aderito alla procedura di riequilibrio finanziario ex art.243-bis del Tuel. La Corte dei conti per la Calabria (sentenza n.72/2020) ha confermato il danno erariale per entrambe le poste evidenziate dalla Procura contabile.

La vicenda

La Procura contabile ha contestato all’ente due distinte poste di danno erariale. La prima riguardo l’assunzione in staff del Sindaco di un consulente per lo svolgimento di attività di gestione amministrativa, chiamando al danno erariale il solo Sindaco. La seconda posta di danno erariale è stata individuata nell’assunzione di altre unità a supposto dell’Ufficio di staff del Sindaco, in sostituzione di quattro unità dimissionarie e aumentando l’elemento indennitario onnicomprensivo ad un componente dell’ufficio di staff, nonostante l’ente versasse in criticità finanziarie per aver aderito al piano pluriennale di riequilibrio ai sensi dell’art.243-bis del Tuel. Per quest’ultima posta di danno erariale sono stati chiamati a rispondere della responsabilità amministrativa il Sindaco, i componenti della Giunta comunale, il Responsabile del personale, il Responsabile del Servizio finanziario e il Segretario comunale. A dire della Procura, la Giunta ha proceduto all’assunzione di collaboratori esterni, non sottoponendo le medesime al controllo della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali, come previsto dal comma 8 del citato art. 243 del TUEL. In altri termini, per il PM contabile, il Comune avrebbe dovuto e potuto provvedere alle esigenze di supporto del sindaco con personale interno, adeguato sotto il profilo qualitativo e quantitativo.

La decisione del Collegio contabile

I giudici contabili sulla base dei documenti a disposizione hanno condiviso le conclusioni del Procuratore contabile riconoscendo la responsabilità erariale per entrambe le poste di danno erariale.

Assunzione staff con compiti gestionali

Secondo il collegio contabile la normativa non si presa ad alcun dubbio circa le mansioni cui sono chiamati a svolgere il personale assunto ai sensi dell’art.90 del Tuel che ai sensi del comma 3-bis precede che “… Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale”. In altri termini, il legislatore ha previsto la possibilità di costituire un ufficio alla diretta dipendenza del sindaco ma solo ed esclusivamente per lo svolgimento di funzioni di diretta collaborazione col vertice politico, ossia di supporto all’attività di indirizzo e controlli. Al contrario ha escluso, per i dipendenti dell’Ufficio del sindaco, la possibilità di svolgere compiti di amministrazione attiva o comunque gestionali. Inoltre, a dire del Collegio contabile, vige un principio generale secondo cui le assunzioni per il soddisfacimento delle esigenze connesse con il fabbisogno ordinario dell’Ente devono essere effettuate esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le procedure di reclutamento previste dall’ art. 35 del d.lgs 165/2001. Nel caso di specie, non vi possono essere dubbi che il dipendente sia stato impiegato per svolgere un’attività differente rispetto a quella per la quale era stato assunto, con evidente e macroscopico sviamento del fine della spesa. In questo caso il danno erariale non può che essere imputato alla sola responsabilità del Sindaco, senza possibilità di evidenziare un eventuale vantaggio ricevuto dall’Amministrazione.

Assunzioni di staff negli enti in riequilibrio

In merito al divieto per gli enti in riequilibrio finanziario di assumere personale in staff del Sindaco ex art.90 del Tuel, la stessa normativa ne prevede il divieto espresso per gli enti dissestati o strutturalmente deficitari. In questo caso, precisano i magistrati contabili, se il divieto di assumere collaboratori esterni di cui all’art. 90 è previsto, oltre che per gli enti in dissesto, anche per quelli strutturalmente deficitari, deve conseguentemente ritenersi che esso trova logica applicazione anche rispetto agli enti deficitari che abbiamo avviato la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. Sicuramente, la situazione di dissesto o di ente strutturalmente deficitario, in presenza del quale il legislatore preclude il ricorso a collaboratori esterni per la costituzione dell’Ufficio staff del sindaco, è condizione differente da quella dell’Ente che ha adottato un piano di riequilibrio. L’Ente strutturalmente deficitario, infatti, è l’Ente che si trova in gravi e incontrovertibili condizioni di squilibrio rilevabili in base a parametri e indici elaborati dal Ministro dell’Interno con un proprio decreto. Il legislatore, per tali Enti (strutturalmente deficitari) ha previsto controlli più stingenti proprio per impedire che cadano in una situazione di dissesto. Segnatamente sono soggetti ai controlli di cui all’art. 243 T.U.E.L., e quindi al controllo centrale sulle dotazioni organiche e sulle assunzioni di personale da parte della Commissione per la finanza e gli organici nonché ai controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi. La procedura di riequilibrio finanziario, invece, introdotta solo nel 2012 è uno strumento eccezionale per fronteggiare stati di grave crisi finanziaria senza dover ricorrere necessariamente al dissesto di cui all’art. 244 del TUEL. Ora, pur riconoscendo la ontologica differenza tra le due ipotesi, e cioè tra Ente strutturalmente deficitario ed Ente in piano di riequilibrio, ritiene che il divieto di cui all’art. 90 del TUEL a maggior ragione debba essere applicato rispetto al Comune che si trovi nelle condizioni di cui all’art. 243 bis del d.lgs 267/2000 (Ente che ha adottato un piano di riequilibrio). Se la “ratio” della disposizione, infatti, è quella di introdurre una misura preventiva atta ad impedire che l’Ente già strutturalmente in crisi, cada in dissesto, a fortiori tale misura è da applicare nell’ipotesi in cui l’Ente abbia già adottato un piano di riequilibrio. Così come correttamente affermato dalla Procura, infatti, l’Ente in piano di riequilibrio è certamente più vicino al dissesto rispetto a quello strutturalmente deficitario. Ma a prescindere da ciò, rileva il Collegio che è lo stesso legislatore che, nell’introdurre l’istituto del riequilibrio pluriennale, ha assimilato l’Ente che ha adottato la procedura di riequilibrio all’Ente strutturalmente deficitario, proprio con riferimento alle assunzioni di personale. Infatti, è lo stesso legislatore che ha inteso fare proprio con riferimento all’assunzione di personale, che come è noto costituisce la maggior parte della spesa corrente di un ente locale, una equiparazione tra l’ente in piano di riequilibrio e l’ente strutturalmente deficitario.

Tanto premesso, il Collegio ritiene che il divieto assunzionale di cui all’art. 90 del Tuel sia operativo a fortiori per un ente che abbia adottato la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. Pur al di fuori di queste considerazioni, gli attori evocati in giudizio dalla Procura non potevano non conoscere la grave crisi finanziaria che, al momento del piano di riequilibrio, aveva visto dichiarata una eccedenza di personale pari a n.113 unità di personale interno di ruolo. Ciò nonostante, in spregio alla programmazione, non solo continuava a mantenere il personale in eccedenza ma assumeva nuovi collaboratori per lo staff del sindaco, collaboratori che ben potevano essere scelti tra i dipendenti già di ruolo nell’Ente. Inoltre, la facoltà assunzionale di cui all’art. 90 , primo comma, è finalizzata esclusivamente a garantire un supporto fiduciario agli organi di direzione politica. Ciò equivale a dire che l’inevitabile aggravio finanziario derivante dall’assunzione non è compensato da benefici diretti in favore della collettività. Questa ulteriore considerazione avrebbe dovuto spingere gli amministratori e i funzionari comunali ad evitare effetti espansivi della spesa in un ambito finanziario già particolarmente compromesso, per assumere personale non incardinato in funzioni istituzionali indispensabili per l’Ente. Ulteriore profilo di grave illegittimità che ha caratterizzato la vicenda è costituito dalla mancata trasmissione delle assunzioni alla Commissione per la stabilità finanziaria degli Enti Locali, nonostante l’espressa previsione ed obbligo normativo. Il danno erariale, ha precisato il Collegio contabile, non è attribuibile al mancato controllo della Commissione quanto proprio l’assunzione in se, avvenuta in un ente in grave criticità finanziaria.

In conclusione, l’assunzione dei quattro consulenti esterni nello staff del sindaco così come l’ingiustificato incremento delle retribuzioni deliberate in capo ad uno dei dipendenti, hanno causato al Comune un indubbio danno erariale pari alla somma delle retribuzioni erogate.        

13 settembre 2020