Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Approfondimento di Vincenzo Giannotti                                                                                

Il danno erariale per erogazione del salario accessorio illegittimo deve essere esteso anche all’organo esecutivo.

Vincenzo Giannotti

La mancata verifica e certificazione dei livelli di risultati raggiunti per l’erogazione della produttività individuale e collettiva, unitamente alla mancata relazione illustrativa economico-finanziaria, la mancata certificazione da parte del Collegio dei revisori in merito alla compatibilità dei costi e alla verifica della conformità delle clausole previste nel contratto decentrato con la disciplina stabilita dai contratti collettivi nazionali, sono state giudicate dalla Corte dei conti illecite e come tali soggette a responsabilità contabile. I giudici contabili di appello (Corte dei conti, Sezione II Giurisdizionale centrale d’Appello, sentenza n.79/2020) hanno, infatti, confermato il danno erariale in presenza delle citate volazioni, precisando inoltre che non può essere validamente invocata l’esimente politica (ex art.1, comma 1 ter, della legge n. 20/1994) in favore del Sindaco e dei componenti la Giunta comunale, tutte le volte in cui le disposizioni sono di competenza dell’organo politico che, nel caso di specie, si esprime nella redazione del P.E.G. (art. 169 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), nell’adozione del regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi (art. 48, comma 3, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) e nella programmazione triennale del fabbisogno del personale (art. 91 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267).

La vicenda

Il Sindaco, i componenti della Giunta comunale, i soggetti chiamati a esprimere il parere di regolarità tecnica e contabile, nonché i dirigenti proponenti e a quelli che hanno disposto le liquidazioni del salario accessorio illegittimo, sono stati chiamati a rispondere del danno erariale sulla liquidazione del salario accessorio ai dipendenti nei due anni oggetti di verifica. Il Collegio contabile di primo grado ha, infatti, quantificato il danno erariale pari all’erogazione di compensi connessi all'incentivazione, all'incremento della produttività e al miglioramento dei servizi. L’illegittimità discenderebbe da una serie di gravi violazioni commesse dai responsabili tecnici e politici ed in particolare: a) la costituzione del fondo sarebbe avvenuta oltre la metà dell’anno finanziario di riferimento, con tutte le conseguenze evidenti in termini di mancata programmazione anche delle attività oggetto del Fondo incentivante; b) non vi sarebbe stata esatta individuazione degli obiettivi che l'amministrazione intendeva raggiungere per ogni singolo settore; c) non sarebbe stata elaborata la relazione illustrativa economico-finanziaria da parte del competente settore economico finanziario dell'ente, funzionale peraltro a consentire al Collegio dei revisori il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva decentrata con i vincoli di bilancio; d) il mancato obbligatorio prescritto parere dell’Organo di revisione contabile, in merito alla compatibilità dei costi e alla verifica della conformità delle clausole previste nel contratto decentrato con la disciplina stabilita dai contratti collettivi nazionali; e) l’erogazione dl salario accessorio sarebbe avvenuta in assenza della verifica e certificazione dei livelli di risultato in rapporto agli standard predefiniti ai quali subordinare l'erogazione delle somme. Dall’esame degli atti è stato possibile riscontrare come, i premi distribuiti ai dipendenti, avrebbero riguardato i compiti già loro ordinariamente affidati, peraltro, al di fuori del normale orario di lavoro e in assenza di qualunque procedura di controllo delle presenze. Inoltre, nel caso di specie si sarebbe in presenza di incrementi del salario accessorio stanziati in bilancio (art.15, comma 5, CCNL 1998-2001). Questa possibilità concessa dal contratto collettivo, è ammesso solo in caso di “attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati ad un accrescimento di quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione delle strutture e/o delle risorse finanziarie disponibili” (parte variabile) o “che comunque comportino un incremento stabile delle dotazioni organiche” (parte stabile). Inoltre, in merito alla ripartizione di tali risorse, il contratto ha previsto che le relative somme possano essere utilizzate per una serie di finalità, tra le quali quella di “erogare compensi diretti ad incentivare la produttività ed il miglioramento dei servizi” (lett. a), e che le risorse devono essere “finalizzate a promuovere effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti e delle amministrazioni e di qualità dei servizi istituzionali mediante la realizzazione di piani di attività anche pluriennali, e di progetti strumentali e di risultato basati su sistemi di programmazione e di controllo quali-quantitativo dei risultati”. Infine, l’attribuzione dei compensi è strettamente correlata ad effettivi incrementi di produttività e di miglioramento quali-quantitativo dei servizi, ed è quindi attuata, in unica soluzione ovvero secondo modalità definite a livello di ente, dopo la necessaria verifica e certificazione a consuntivo dei risultati totali o parziali conseguiti, in coerenza con gli obiettivi annualmente predeterminati.

Avverso la sentenza di condanna in primo grado hanno presentato ricorso i convenuti sostenendo che i requisiti previsti dalla normativa sarebbe stati tutti puntualmente rispettati.

La conferma dei giudici contabili di appello

Le lamentale degli appellanti non sono state accolte con conseguente conferma del danno erariale a tutti i soggetti coinvolti. Infatti, per i giudici contabili di appello la costituzione del fondo è avvenuta nel mese di novembre, di fatto ratificando le attività connesse ai progetti che si andavano ad approvare, sulla base peraltro di un PEG approvato soltanto a metà anno, in totale assenza degli obiettivi e/o dei programmi di produttività dei singoli settori. Inoltre, la delibera di costituzione del Fondo è stata approvata in assenza della relazione illustrativa economico-finanziaria, funzionale a consentire al Collegio dei revisori il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva decentrata con i vincoli di bilancio, senza considerare il mancato controllo del Collegio dei revisori che non ha espresso il prescritto e dovuto parere in merito alla compatibilità dei costi e alla verifica della conformità delle clausole previste nel contratto decentrato con la disciplina stabilita dai contratti collettivi nazionali. Tali violazioni procedimentali non si risolvono in mere illegittimità, ma si traducono in vizi sostanziali, idonei a compromettere la serietà e l’attendibilità della fase programmatica posta a monte degli stanziamenti. Di fatto l’amministrazione comunale non ha proceduto all’accertamento degli standards di partenza, in funzione dei quali soltanto sarebbe stato possibile stabilire se e fino a che punto i risultati prefissati avrebbero potuto essere “sfidanti”. Altra particolare illegittimità è data dall’effettuazione dei progetti al di fuori dell’orario di servizio, così come chiarito dal Segretario generale nella nota inviata ai settori dove si chiedeva di “acquisire per ciascun settore i progetti obiettivo, da svolgersi al di fuori dell'orario di lavoro, per i quali saranno utilizzate risorse variabili del Fondo Salario Accessorio”. In questo caso le prestazioni lavorative effettuate fuori dall’orario di lavoro avrebbe dovuto essere considerate come lavoro straordinario e non attingendo al Fondo salario accessorio le cui prestazioni avrebbero dovuto essere rese all’interno dell’orario di lavoro. In questo caso l’ente avrebbe eluso i limiti imposti al lavoro straordinario, attingendo da altre risorse con oggettiva responsabilità di quanto effettuato, mediante un vero e proprio abuso del Fondo salario accessorio, destinato quest’ultimo a premiare il merito e non certamente le maggiori ore prestate. D’altra parte, precisa la Corte di appello contabile, l’innalzamento del livello quali-quantitativo dei servizi offerti non può misurarsi in ogni caso con il semplice aumento del monte-ore lavorativo, soprattutto quando questo è finalizzato a recuperare efficienza nella “macchina” organizzativa, evidentemente inadeguata.  

Sull’esimente politica

Infine, in merito alla richiamata esimente politica dei membri della Giunta comunale, l’eccezione non può essere tutte le volte che “l’organo politico adotti atti di competenza propria, quali quelli attinenti alla programmazione del personale e all’individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici” (Sez. III, 5 luglio 2013 n. 476). D’altra parte, la delibera giuntale si iscrive a pieno titolo tra gli atti di competenza dell’organo politico, che si esprime, parimenti, nella redazione del P.E.G. (art. 169 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), nell’adozione del regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi (art. 48, comma 3, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) e nella programmazione triennale del fabbisogno del personale (art. 91 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267).   

12 ottobre 2020