Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Approfondimento di Vincenzo Giannotti                                                                              

L’elusione del patto di stabilità e l’incarico a contratto fiduciario non sono sufficienti per il danno erariale.

Vincenzo Giannotti

Il rispetto del patto di stabilità in modo elusivo e l’assunzione di personale di alta professionalità a contratto in assenza della preliminare selezione del personale e della previa verifica dell’assenza di personale interno ad assumerne le funzioni, non sono state considerate sufficienti, per la Corte dei conti del Molise (sentenza n.28/2010 – file allegato-), per avvalorare la tesi della Procura sul danno erariale a carico del Sindaco, la giunta comunale e il dirigente del settore finanziario.

La vicenda

La Procura contabile ha rinviato a giudizio, per responsabilità contabile il Sindaco, l’intero organo esecutivo e il dirigente del Settore finanziario. A dire della Procura nonostante i rilievi negativi emersi sul rispetto del patto di stabilità da parte dell’organo di revisione, il Comune procedeva a certificare e successivamente confermare il rispetto del patto di stabilità interno, successivamente smentito anche dalla Corte dei conti in sede di controllo. La violazione del patto di stabilità, avrebbe in particolare inibito all’ente locale di attivare l’assunzione di un alta professionalità assunta ai sensi dell’art.110, comma 1, del Tuel. Inoltre tale assunzione, sarebbe avvenuta in modo illecito, ossia in assenza della preventiva selezione del candidato e in mancanza di una preventiva verifica delle professionalità interne, che la Procura aveva certificato in trentadue unità aventi la qualifica apicale del personale non dirigenziale (Categoria D del CCNL enti locali).

Il termine di interruzione della prescizione

In via preliminare, i giudici contabili affrontano una rilevante questione di rito, avente ad oggetto il giorno per cui vi sarebbe stata interruzione dei termini prescrizionali. A dire della Procura la prescrizione sarebbe stata interrotta con la formalizzazione in dell’invito a dedurre agli uffici giudiziari, per le difese dei soggetti coinvolti, invece, solo la notifica nelle mani dei convenuti avrebbe interrotto il periodo di prescrizione. Il Collegio contabile ha militato per la seconda soluzione. Non vi è dubbio che esiste un orientamento della giurisprudenza contabile consolidato che ritiene applicabile alla notifica dell’invito a dedurre la regola generale della cosiddetta scissione degli effetti della notifica, che pertanto decorrerebbero per la Procura dal momento della consegna dell’atto agli ufficiali giudiziari, ovviamente a condizione del successivo perfezionarsi del procedimento di notificazione. Sul punto, tuttavia, è intervenuta una recentissima, condivisa pronuncia della Sezione II Appello 19 marzo 2019, n. 84, secondo cui la distinzione della decorrenza degli effetti della notificazione per il notificante e il destinatario trova applicazione ai soli atti processuali, non anche a quelli sostanziali ovvero agli effetti sostanziali di atti processuali. I giudici contabili di appello, hanno osservato che, poiché l’invito a dedurre non rappresenta l’unico strumento attraverso cui il pubblico ministero è abilitato a costituire in mora soggetti sottoposti alla giurisdizione contabile, non può trovare applicazione la scissione degli effetti della notificazione per i soggetti coinvolti. E ciò in quanto la scomposizione degli effetti dell’adempimento partecipativo è condizionata alla riferibilità della notificazione ad un atto che non avrebbe potuto essere realizzato se non con le forme dell’atto processuale. In altri termini, la regola della differente decorrenza degli effetti della notificazione per il notificante e il destinatario, sancita dalla giurisprudenza costituzionale, si applica solo agli atti processuali, e non anche a quelli sostanziali, né agli effetti sostanziali dei primi. Pertanto, nel caso di specie il procedimento di notificazione dell’invito a dedurre risulta completato con la consegna dell’atto, a ciascuno dei convenuti e non, come indicato dalla Procura al momento dell’invio degli atti agli uffici giudiziari.

La decisione nel merito      

Una volta risolata la questione di rito che ha visto prescritti alcuni pagamenti disposti considerata valida la data di consegna degli atti ai convenuti, le due motivazioni del danno erariale non sono da considerare condivisibili.

In merito all’elusione del patto di stabilità, non convince la tesi della Procura sul dolo con attivazione dell’evento dannoso al momento del suo verificarsi. Pur prendendo atto che si sia verificata la violazione del patto di stabilità in modo elusivo, per aver l’ente accertato il rispetto non includendo alcune spese da considerare invece incluse, non potendo i funzionari non conoscere la normativa, tuttavia l’accertamento della violazione è stato disposto sono due anni dopo dalla Sezione di controllo della Corte dei conti. In questo caso, il Collegio contabile ha rilevato come, in merito all’assunzione disposta due anni prima, non vi è alcuna violazione. In merito all’apparato sanzionatorio non vi è dubbio che trovano applicazione le disposizioni previste dalla legge n.220/2010 secondo cui “Qualora le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che il rispetto del patto di stabilità interno è stato artificiosamente conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme elusive, le stesse irrogano, agli amministratori che hanno posto in essere atti elusivi delle regole del patto di stabilità interno, la condanna ad una sanzione pecuniaria fino ad un massimo di dieci volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione dell’elusione e, al responsabile del servizio economico-finanziario, una sanzione pecuniaria fino a 3 mensilità del trattamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali”. Invece, in tema di divieto di assunzioni le disposizioni legislative di riferimento sono contenute nella legge 12 novembre 2011, n. 183, secondo cui: “Agli enti locali per i quali la violazione del patto di stabilità interno sia accertata successivamente all’anno seguente a quello cui la violazione si riferisce, si applicano, nell’anno successivo a quello in cui è stato accertato il mancato rispetto del patto di stabilità interno, le sanzioni d cui al comma 26 (divieto di assunzioni)”.

In merito alla seconda contestazione, ossia dell’assunzione dell’alta professionalità in assenza di previa selezione e di verificata assenza di professionalità all’interno dell’ente, pur considerando la procedura affetta da illiceità, tuttavia, il quadro legislativo e le indicazioni ondivaghe della giurisprudenza contabile ne escluderebbero la colpa grave e quindi il danno erariale. Avuto riguardo legislativo le disposizioni dell’art.110, comma 1, del Tuel all’epoca dei fatti disponevano che “Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire”. Nel caso di specie il legislatore non aveva previsto alcuna procedura selettiva, tanto da dover intervenire in merito inserendo la procedura selettiva solo con il d.l. 90/2014. Sulla previa selezione, ovvero sulla possibilità di procedere in via fiduciaria, fermo rimanendo i requisiti del posto da ricoprire, anche la giurisprudenza amministrativa e contabile non presentavano orientamenti unitari. Pur non condivisibili gli orientamenti dei giudici amministrativi (TAR Lazio sentenza n.5592/2012) o contabili (Conti del Lazio, delibera n. 47/2011) sulla possibilità di contratti di tipo fiduciario, gli stessi tuttavia sono sufficiente ad escludere la colpa grave dei convenuti, che devono quindi essere assolti dal danno erariale. 

19 ottobre 2020