Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                    

La qualità dell’analisi di contesto interno nell’elaborazione del Piano anticorruzione

Pietro Alessio Palumbo

Nella stesura del Piano anticorruzione è necessario che l’Amministrazione si soffermi sull’analisi del contesto interno rivolta agli aspetti legati all’organizzazione e alla gestione per processi che influenzano la “sensibilità” della struttura al rischio corruttivo.

Essa è volta a far emergere, da un lato, il sistema delle responsabilità, dall’altro, il livello di complessità dell’amministrazione. Entrambi questi aspetti contestualizzano il sistema di prevenzione della corruzione e sono in grado di incidere sul suo livello di attuazione e di adeguatezza.

Nel sistema delle responsabilità vengono in rilievo la struttura organizzativa dell’amministrazione e le principali funzioni da essa svolte.

È importante quindi rappresentare sinteticamente nel Piano anticorruzione, l’articolazione organizzativa dell’amministrazione, con riferimento sia alla struttura centrale che alle eventuali sedi periferiche dislocate sul territorio, evidenziando la dimensione organizzativa anche in termini di dotazione di personale per macro-struttura.
Come evidenziato dall’ANAC l’11 novembre scorso (del.954) a seguito di alcuni accertamenti ispettivi della Guardia di Finanza, la selezione delle informazioni e dei dati deve essere funzionale all’individuazione di elementi utili ad esaminare come le caratteristiche organizzative possano influenzare il profilo di rischio dell’amministrazione e non deve consistere in una mera presentazione della struttura organizzativa.

A ben vedere molti dei dati da utilizzare per l’analisi del contesto sono contenuti anche in altri strumenti di programmazione, come ad esempio nel Piano della performance o in documenti che l’amministrazione già predispone ad altri fini, quali il conto annuale e il documento unico di programmazione degli enti locali.

È utile quindi mettere sul tavolo tutti i dati già disponibili, eventualmente anche creando banche dati digitali, comuni ed inter-operabili, da cui estrapolare informazioni funzionali ai fini delle analisi in oggetto, nonché valorizzare elementi di conoscenza e sinergie interne proprio nella logica della coerente integrazione fra strumenti e “sostenibilità” organizzativa.

NO alla standardizzazione dei Piani

Come evidenziato dal Piano nazionale anticorruzione, il sistema di prevenzione della corruzione introdotto nel nostro ordinamento dalla legge 190/2012 si realizza attraverso un’azione coordinata tra un livello nazionale ed uno decentrato.

La strategia, a livello nazionale, si realizza mediante il PNA adottato dall’ANAC.

Detto Piano costituisce atto di indirizzo per le pubbliche amministrazioni, ai fini dell’adozione dei propri PTPCT.

A livello decentrato, invece, ogni amministrazione o ente definisce un Piano triennale anticorruzione predisposto ogni anno entro il 31 gennaio.

Il PTPCT individua il grado di esposizione delle amministrazioni al rischio di corruzione e indica gli interventi organizzativi, ossia le misure volte a prevenire tale rischio.

Finalità del PTPCT è quella di identificare le misure organizzative volte a contenere il rischio
di assunzione di decisioni non imparziali.

A tal riguardo spetta alle amministrazioni valutare e gestire il rischio corruttivo, secondo una metodologia che comprende l’analisi del contesto interno ed esterno, la valutazione del rischio ossia l’identificazione, analisi e ponderazione del rischio, nonché il trattamento del rischio ossia l’identificazione e programmazione delle misure di prevenzione.

Ebbene poiché ogni amministrazione presenta differenti livelli e fattori abilitanti al rischio corruttivo per via delle specificità ordinamentali e dimensionali nonché per via del contesto territoriale, sociale, economico, culturale e organizzativo in cui si colloca, per l’elaborazione del PTPCT si deve tenere conto di tali fattori di contesto.

Di talchè può affermarsi che il Piano anticorruzione dell’ente non può essere oggetto di alcuna forma di “standardizzazione”.

Il processo di gestione del rischio

La prima fase del processo di gestione del rischio è relativa all’analisi del contesto esterno ed interno.

In questa fase, l’amministrazione acquisisce le informazioni necessarie ad identificare il rischio corruttivo, in relazione sia alle caratteristiche dell’ambiente in cui opera - contesto esterno -, sia alla propria organizzazione - contesto interno -.

La ”analisi del contesto esterno” ha come duplice obiettivo quello di evidenziare come le caratteristiche strutturali e congiunturali dell’ambiente nel quale l’amministrazione si trova ad operare possano favorire il verificarsi di fenomeni corruttivi e, al tempo stesso, condizionare la valutazione del rischio corruttivo e il monitoraggio dell’idoneità delle misure di prevenzione.

Si tratta di una fase preliminare indispensabile, se opportunamente realizzata, in quanto consente a ciascuna amministrazione di definire la propria strategia di prevenzione del rischio corruttivo anche tenendo conto delle caratteristiche del territorio e dell’ambiente in cui opera.

In particolare, l’analisi del contesto esterno consiste nell’individuazione e descrizione delle caratteristiche culturali, sociali ed economiche del territorio o del settore specifico di intervento, nonché delle relazioni esistenti con i portatori d’interesse e di come queste ultime possano influire sull’attività dell’amministrazione, favorendo eventualmente il verificarsi di fenomeni corruttivi al suo interno.

In altri termini la disamina delle principali dinamiche territoriali o settoriali e influenze o pressioni di interessi esterni cui l’amministrazione può essere sottoposta costituisce un passaggio essenziale nel valutare se, e in che misura, il contesto, territoriale o settoriale di riferimento incida sul rischio corruttivo e conseguentemente nell’elaborare una strategia di gestione del rischio adeguata e puntuale.

La ”analisi del contesto interno” invece riguarda gli aspetti legati all’organizzazione e alla gestione per processi che condizionano la permeabilità della struttura al rischio corruttivo ed è volta a far affiorare, da un lato, il complesso delle attribuzioni, dall’altro, il livello di articolazione dell’ente.

Queste caratteristiche concretizzano il meccanismo anticorruzione e sono in grado di ricadere sul suo grado di realizzazione e di proporzionalità oggettiva.

Segnatamente nel sistema delle attribuzioni vengono in rilievo l’articolazione dell’amministrazione e le attività basilari da essa poste in essere.

È importante quindi raffigurare concisamente la strutturazione gestionale dell’ente, con riguardo sia alla macchina funzionale centrale sia alle possibili dislocazioni secondarie, mettendo in risalto anche la dotazione strutturale di personale.

In altre parole la selezione delle informazioni e dei dati deve essere funzionale all’individuazione di tutti gli elementi utili ad esaminare come le caratteristiche organizzative possano influenzare il profilo di rischio dell’amministrazione; non deve consistere in una mera “rassegna” della strutturazione organizzativa.

Aspetto centrale dell’analisi del contesto interno, oltre alla rilevazione dei dati generali relativi alla struttura e alla dimensione organizzativa, è la cosiddetta mappatura dei processi, consistente nella individuazione e analisi dei processi organizzativi.

L’obiettivo è che l’intera attività svolta dall’amministrazione venga gradualmente esaminata al fine di identificare aree che, in ragione della natura e delle peculiarità dell’attività stessa, risultino potenzialmente esposte a rischi corruttivi.

La mappatura dei processi è un modo efficace di individuare e rappresentare le attività dell’amministrazione e comprende l’insieme delle tecniche utilizzate per identificare e raffigurare i processi organizzativi, nelle proprie attività componenti e nelle loro interazioni con altri processi.

Per tale via la mappatura assume carattere strumentale ai fini dell’identificazione, della valutazione e del trattamento dei rischi corruttivi.

La mappatura dei processi è un requisito indispensabile per la formulazione di adeguate misure di prevenzione e incide sulla qualità complessiva della gestione del rischio.

Una compiuta analisi dei processi consente quindi di identificare i punti più vulnerabili dei rischi di corruzione nelle attività svolte dall’amministrazione.

Dal che la mappatura deve risultare nel PTPCT, chiara e ben comprensibile.

17 novembre 2020