Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Approfondimento di Vincenzo Giannotti                                                                                                    

Ancora un parere dei giudici contabili sul cumulo dell’indennità di ordine pubblico alla Polizia Locale con quella del servizio esterno.

Vincenzo Giannotti

La questione sulla cumulatività dell’indennità di ordine pubblico attribuita al personale della Polizia Locale, finanziato da risorse statali, e l’indennità di servizio esterno, regolata dal contratto nazionale secondo i criteri definiti in sede decentrata, ha nuovamente coinvolto la magistratura contabile. A differenza della Corte dei conti del Veneto (deliberazione n.96/2020), la quale non si è pronunciata in modo espresso per il cumulo delle due indennità, la Corte dei conti dell’Emilia Romagna (deliberazione n.104/2020) ha, invece, stabilito come le due indennità possono essere cumulate in considerazione della situazione straordinaria ed eccezionale dovuta all’emergenza epidemiologica da Covid-19.

Indennità di ordine pubblico

L’art. 37 d.p.r. n. 782/85 stabilisce che “per i servizi di ordine e sicurezza pubblica il Questore emana apposita ordinanza di servizio stabilendo le modalità di svolgimento dei servizi stessi, la forza da impiegare, l'equipaggiamento necessario, i responsabili del servizio e le finalità da conseguire. L'ordinanza va comunicata al Prefetto e indirizzata per l'esecuzione ai dirigenti degli uffici, ai funzionari impiegati nonché alle altre forze di polizia ed altri enti eventualmente interessati”. In altri termini, per la legittima corresponsione dell’incentivo, la legge ha previsto che il servizio di ordine pubblico svolto sia disciplinato da uno specifico provvedimento dell’autorità di pubblica sicurezza che regolamenta le modalità di svolgimento dello stesso ed il personale, a tal fine, impiegato. 

L’importo dell’indennità di ordine pubblico per la Polizia di Stato è, invece, contenuto nel D.P.R. del 18 giugno 2002, n. 164 dove all’art.10 è precisato quanto segue:

“1. L'indennità di ordine pubblico fuori sede di cui all'articolo 10, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 1990, n.147, é corrisposta per ciascun turno di servizio giornaliero della durata di almeno quattro ore, nella misura unica di euro 26,00.

2. Restano ferme le disposizioni di cui al comma 2, lettere b), c), d) ed e) dell'articolo 10 citato al comma 1.

3. L'indennità di ordine pubblico in sede é corrisposta per ciascun  turno di servizio giornaliero della durata di almeno quattro ore, nella misura unica di euro 13,00.

4. Le indennità di cui ai commi 1 e 3 sono corrisposte anche al personale che, a seguito di infermità o  lesioni traumatiche verificatesi nel corso ed a causa del servizio, non può completare il previsto turno di quattro ore.

5. Le disposizioni del presente articolo hanno efficacia a decorrere dal primo giorno del mese successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto”.  

L’indennità in questione si configura come un riconoscimento per i disagi e i rischi cui va incontro il personale nel momento in cui, sussistendo o temendo turbamenti dell’ordine pubblico, per il cui ristabilimento si richieda l’intervento delle Forze di polizia, venga chiamato ad operare per fronteggiare situazioni di carattere eccezionale e contingente a tutela dell’ordine pubblico. Le condizioni per la corresponsione dell’indennità di ordine pubblico e le tipologie di servizi che ne danno luogo sono state nel tempo oggetto di indicazioni da parte del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno, fornite a mezzo di specifiche circolari, che hanno previsto la fruibilità dell’indennità, oltre che da parte del personale delle Forze di polizia, anche del personale dipendente da Amministrazioni pubbliche, qualora richiesto per lo svolgimento di servizi di ordine pubblico e la incompatibilità con l’indennità di marcia, con l’indennità meccanografica e l’indennità di rischio, con l’indennità per servizi esterni.

La domanda del Sindaco

Il Sindaco ha chiesto ai magistrati contabili se sia possibile cumulare l’indennità di ordine pubblico con quella prevista dal CCNL 21/05/2018 sui servizi esterni della Polizia Locale dall’art.56-quinques secondo cui l’indennità spetta “al personale che, in via continuativa rende la prestazione lavorativa ordinaria giornaliera in servizi esterni di vigilanza”. A dire del Sindaco tale cumulatività sarebbe inibita per espressa esclusione operata dalla circolare del Ministero dell’Interno 16 Marzo 2020 n.7216 secondo la quale la stessa non sarebbe cumulabile con l’indennità per i servizi esterni del personale della Polizia di Stato e, in conseguenza, stante il medesimo principio anche con quella prevista dal contratto degli enti locali.

Le indicazioni del Collegio contabile

I giudici contabili emiliano romagnoli hanno, in via preliminare, indicato un recente parere sulla questione sollevata dal Sindaco dei colleghi del Veneto (deliberazione n.96/2020) che, pur non pronunciandosi in modo espresso per il cumulo delle due indennità, hanno stabilito che l'indennità di servizio esterno, regolata dall'articolo 56-quinquies del CCNL 21 maggio 2018, “non preclude, aprioristicamente, il cumulo in parola, a condizione che ricorrano tutti i presupposti testé enunciati e solo quando si verifichino le eccezionali condizioni necessarie” e che le ipotesi di cumulo sono “solo eccezionalmente consentite” sulla base di una “verifica dell'oggettività delle prestazioni di servizio” da ricondurre per loro stessa natura “alla materia collegata dell'ordine pubblico, senza alcuna commistione e/o sovrapposizione con le competenze ordinarie della polizia locale”.

A supporto di queste indicazioni, inoltre, vi sono due circolari del 10 dicembre 2004 e del 6 aprile 2020 possono, nella sola attualità della situazione di emergenza, costituire utili parametri di riferimento.

In particolare con la circolare del 10 dicembre 2004 il Dipartimento della Pubblica Sicurezza, ribadendo l’impossibilità di remunerare un medesimo servizio svolto nella stessa giornata con entrambe le indennità (per ordine pubblico e per servizi esterni), ne ha comunque ammesso la cumulabilità laddove nella medesima giornata siano svolti distinti servizi, l’uno remunerabile con l’indennità per servizi esterni l’altro con quella di ordine pubblico, a condizione che ricorrano i presupposti previsti dalle vigenti disposizioni per l’erogazione dei singoli emolumenti.

Con la seconda circolare del 6 aprile 2020 il Capo della Polizia ha stabilito che “alle Pattuglie della Polizia Stradale e della Polizia Ferroviaria, che sono state e che saranno impiegate in servizi operativi su strada pianificati con le ordinanze dei Questori in relazione alla situazione epidemiologica da fronteggiare, possa essere corrisposta, in via eccezionale e per la durata del richiamato stato di emergenza, l’indennità di O.P., singola o doppia, ricorrendone i presupposti, in regime di cumulo rispettivamente con l’indennità autostradale e con quelle di vigilanza scalo”.

Conclusioni

In mancanza di una disciplina contrattuale che ne ammetta la cumulatività, tuttavia, le due citate circolari possono essere un utile punto di riferimento da parte dell’ente nella propria autonoma decisione, tenuto conto del contesto eccezionale e straordinario di riferimento che ha visto coinvolte anche le Polizie Locali ben al di là della collaborazione che, nell’esercizio delle proprie attribuzioni, ordinariamente esse forniscono alle Forze di polizia per il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica. Pertanto, in tale scenario è stato previsto che i servizi operativi esterni su strada da parte delle forze di polizia relativi al controllo del territorio e finalizzati all’osservanza delle particolari prescrizioni imposte per contenere la diffusione del contagio da COVID-19 fossero remunerati con l’indennità di ordine pubblico, laddove non per tutti i servizi esterni è in via generale previsto tale riconoscimento.

Il Collegio contabile conclude precisando come, ferma restando la competenza dell’Aran circa l’interpretazione di norme contenute in contratti collettivi nazionali di lavoro delle amministrazioni pubbliche, l’applicazione delle disposizioni contrattuali da parte dell’Amministrazione deve essere comunque tale da garantire il rispetto dell’equilibrio di bilancio e dei vincoli finanziari.

26 novembre 2020