Approfondimento di Giuseppe Di Bella

Approfondimento di Giuseppe Di Bella                                                                                              

Il Progetto … di un lavoro pubblico

Giuseppe Di Bella

Si definisce “Progetto” l’elaborazione di un “Piano relativo ad un lavoro da eseguire, elaborato in base a criteri di fattibilità, concretizzazione di una idea, proposito, intenzione di realizzare, complesso degli studi e dei disegni, dei plastici e quanto opportuno per descrivere un’opera da eseguire”.

Il processo realizzativo di un Progetto di un’opera pubblica, nasce con la sua programmazione originaria e l’inserimento previsionale nel piano triennale delle opere pubbliche che l’Amministrazione intende eseguire, fissandone tempi, metodi, priorità e fonti di investimento.

Dopo l’approvazione del piano triennale delle Opere pubbliche, che prevede anche l’indicazione del RUP nominato, quest’ultimo attiva il procedimento per la fase di progettazione e affidamento. 

Il primo atto da redigere a cura del RUP, è la predisposizione del “...documento preliminare all’avvio della progettazione...” come previsto ed indicato dall’art. 15 ai commi 5 e 6. Attività che raramente viene espletata di fatto, limitandosi ad accenni e riferimenti generici; tra l’altro occorre ricordare che tale attività non è specificato se sia o meno un documento interno riservato del RUP e dell’Amministrazione o faccia parte o meno della documentazione oggetto di verifica del progetto in qualunque fase esso sia; tanto è che, gli organismi preposti alla verifica del progetto spesso ne chiedono copia alla stregua di un progetto di fattibilità e/o preliminare e/o definitivo ed in assenza, dichiarazione del RUP; sarebbe quanto meno opportuno chiarire e normare il perimetro di accessibilità, eliminando in tal modo l’indeterminatezza e l’indecisione sulla specifica valenza e sulla obbligatorietà o meno di sottoporlo a verifica in uno al progetto preliminare e/o di fattibilità e/o alle fasi progettuali successive. Anche perché in tal modo il progetto preliminare e/o di fattibilità dovrebbe inoltre essere anch’esso oggetto di verifica con il “...documento preliminare all’avvio della progettazione...”?????

Proseguendo l’analisi delle fasi progettuali, vi è il progetto preliminare e/o di fattibilità tecnica economica, che a sua volta si distingue in due tipologie, la prima si limita alla sola progettazione ai fini di un successivo sviluppo progettuale, mentre la seconda, più completa ed articolata si redige nel caso che il progetto venga posto a base di gara.

Successivamente e nel caso che il progetto preliminare e/o di fattibilità tecnico economica non venga posto a base di gara ma proceda nello sviluppo progettuale senza esecuzione dell’opera, si procede alla elaborazione del progetto definitivo.

L’elaborazione del progetto definitivo è regolato normativamente ancora facendo riferimento agli articoli dal 24 al 32 del D.P.R. 207/2010 che prevedono le specifiche tipologie di elaborati necessari ad una corretta ed esaustiva progettazione, ragion per cui nella successiva fase di progettazione esecutiva non si abbiano significative differenze tecniche e di costo.

Infine, si predispone il progetto esecutivo, anch’esso regolato normativamente ancora dal D.P.R. 207/2010 dall’art. 33 all’art. 43, che costituisce l’ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni da eseguire, ne definisce compiutamente l’intervento da realizzare sotto tutti gli aspetti. (architettonico, strutturale, impiantistico, economico).

Ferme restando la fasi progettuali, occorre sottolineare che per il completamento di ogni fase progettuali, vi sono tutta una serie di attività prevalentemente amministrative, quali permessi, autorizzazioni, nulla osta, conferenze di servizio, oltre ai tempi necessari per la verifica di ogni fase del progetto se prevista.

Appare strano a dirsi e sembra addirittura un paradosso che i tempi necessari per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica siano quelli di maggiore durata; tale affermazione non deriva da ipotesi personali o analisi e valutazioni empiriche  bensì dai dati riportati dalla ”Agenzia per la coesione territoriale – Settore Analisi e monitoraggio degli investimenti pubblici”.

Se allo scenario in atto esistente, aggiungiamo l’incertezza e spesso l’indeterminatezza normativa, oltre alla farraginosità attuale come risultante di numerose norme accavallatesi una sull’altra, possiamo affermare che lo sviluppo di un’opera pubblica in Italia, dalla fase di avvio iniziale alla sua effettiva realizzazione e conclusione, ha una durata media di circa sette anni tenendo in considerazione la fascia di opere con un valore economico compreso tra i cinque e i dieci milioni di euro; inoltre, si consideri che ben oltre la metà del tempo è destinato ed impiegato per lo svolgimento di attività meramente strumentali e di progettazione, attività tutte precedenti alla fase di avvio delle procedure di affidamento dei lavori in quanto tali.

Numerose sono state le normative che hanno tentato di “accelerare” i tempi, ma almeno sinora pare con scarsi risultati, vuoi per la molteplicità di Enti coinvolti ogni qualvolta, vuoi per la farraginosità dei procedimenti e dei passaggi burocratici propedeutici al passaggio ad ogni fase successiva; si è sempre lavorato sull’accelerazione dei tempi di affidamento, ma senza tenere conto e puntare invece su quei tempi che sono molto più lunghi e onerosi che precedono la fase di affidamento ed esecuzione, cioè, le fasi di progettazione, richieste di pareri, autorizzazioni, nulla osta, verifiche e chi più ne ha più ne metta.

Appare quantomeno opportuno quindi, e sulla scorta di una analisi supportata da organi ufficiali che ne chiariscano le risultanze, rivedere tutti i procedimenti al fine di renderli più snelli ed efficienti, puntando a mio modesto parere, sulla effettiva qualità e bontà progettuale oltreché tempi, metodi e durata, uniformandone per quanto possibile le fasi progettuali; progetto che poi e in definitiva, è il filo conduttore ed è fondamento dell’esecuzione di ogni opera pubblica e privata.  

Ma ogni progetto necessita di fondi economici per essere realizzato, fondi che per ogni ente erogatore o finanziatore variano ed hanno differenze spesso sostanziali, procedurali e di erogazione.

In pratica ci si ritrova a prevedere già in fase di approntamento del piano triennale delle opere pubbliche ad imputare per ogni opera un costo, basato nella maggior parte dei casi, su somme già prefissate provenienti dai diversi organi, Comunità europea, Stato, Regioni, e quanto altro; spesso ci si ritrova a dover eseguire un’opera con fondi già definiti economicamente, mentre, per la effettiva reale e concreta esecuzione e funzionalità della stessa opera i fondi previsti in fase di stanziamento non sono sufficienti a garantirne la sua realizzazione fino alla funzionalità e fruibilità da parte della comunità.

A questo proposito e di conseguenza si aprono scenari imbarazzanti, infatti spesso ci si ritrova a dover realizzare un’opera con fondi non sufficienti per la sua completa esecuzione; però, come si dice: “il finanziamento lo hai avuto per la somma stanziata” per cui l’opera la devi a tutti i costi realizzare con i fondi ricevuti; conseguenza: progetti carenti sia dal punto di vista meramente progettuale che soprattutto dal punto di vista economico, perché, per stare all’interno del finanziamento e realizzare l’opera, l’unico sistema è quello di ridurre i prezzi di applicazione per la formazione del progetto stesso e/o sottostimare le eventuali analisi di nuovi prezzi, a questo aggiungiamo una procedura con l’offerta economicamente più vantaggiosa e il problema appare risolto.

In definitiva, non si tiene in giusto e debito conto il carattere di reciprocità tra l’esecuzione di una prestazione e la sua corretta remunerazione, ribaltando sulle imprese costi di esecuzione al limite della sostenibilità.

La vera difficoltà nasce nel coniugare e armonizzare le normative vigenti in una sola univoca direzione che si collochi con la realtà in quanto tale e come tale.

8 gennaio 2021