Approfondimento di Michele Deodati

Approfondimento di Michele Deodati                                                                                                         

Urbanistica convenzionata: natura dell’atto d’obbligo e tutela dei terzi

Michele Deodati

La disciplina generale: art. 11 della L. n. 241/1990

Un Comune ha diffidato una società immobiliare a cedere una particella di terreno in forza di un atto d’obbligo in tal senso assunto con un atto unilaterale datato 1984, che è stato firmato nell’ambito di una complessa operazione di edilizia convenzionata. Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, in quanto l’obbligo di cessione era validamente sorto e non estinto.

Il Consiglio di Stato, con la Sentenza n. 579 del 19/01/2021, ha approfondito il tema della natura e degli effetti dell’atto d’obbligo, elemento ricorrente nella prassi dell’urbanistica convenzionata. Il Collegio ha citato la norma contenuta nell’art. 11, L. n. 241 del 1990, che ha di fatto portato a sistema tutte le astratte possibilità di accordo cui la pubblica amministrazione può addivenire con i privati. In passato, tali possibilità erano già previste in singole norme che però finivano spesso oggetto di letture riduttive, allo scopo di salvaguardare la preponderanza del profilo pubblicistico sull’avanzamento degli strumenti privatistici nella materia urbanistica.

Se inizialmente possiamo riscontrare un certo disinteresse per l’istituto, in seguito sono state ricomprese nel cono d‘ombra dell’art. 11 numerose fattispecie consensuali tipicamente in uso proprio nella materia urbanistica. Qui, l’immanente esigenza di ricondurre l’esercizio dello ius aedificandi ad una più vasta cornice di buon governo del territorio, rende talvolta conveniente per l’Amministrazione “scendere a patti”, richiedendo sforzi aggiuntivi al privato in termini di dare ovvero di facere, onde orientarne la maggiore libertà di movimento verso i propri obiettivi di programmazione.

Gli atti d’obbligo: natura di atti intermedi

Con riferimento agli atti d’obbligo, la Sentenza n. 579 del 19 gennaio 2021 ha chiarito che proprio in quanto “unilaterali” presentano peculiarità tali da aver meritato nel tempo un autonomo spazio nel dibattito dottrinario e giurisprudenziale. Anche se appartengono al più ampio genere degli atti negoziali e dispositivi coi quali il privato assume obbligazioni, gli atti d’obbligo si caratterizzano per essere teleologicamente orientati al rilascio del titolo edilizio nel quale sono destinati a confluire. Come ha chiarito recentemente la giurisprudenza, anche di legittimità, essi convergono sulla accentuazione della funzione di individuazione convenzionale del contenuto di un provvedimento che l’amministrazione andrà ad emettere a conclusione del procedimento preordinato all’esercizio della funzione urbanistico-edilizia. Si è perciò affermato che la convenzione, stipulata tra un Comune e un privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di un titolo edilizio, si obblighi ad un facere o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico (quale, ad esempio, la destinazione di un’area ad uno specifico uso, cedendola), non costituisce un contratto di diritto privato, ma neppure ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione.

Atto d’obbligo e tutela del terzo

Veniamo adesso ad esaminare i riflessi sulla tutela del diritto dei terzi che aspirino al rispetto degli obblighi assunti. L’atto d’obbligo non può qualificarsi come contratto a loro favore, ai sensi dell’art. 1411 c.c., e pertanto, i privati acquirenti dell’immobile edificato non hanno alcuna possibilità di rivendicare alcunché sulla base di esso. Non possono infatti di agire per il suo adempimento, salva l’ipotesi che detto obbligo sia stato trasfuso in una disciplina negoziale al momento del trasferimento delle singole unità immobiliari (Cass. civ., sez. II, 10 febbraio 2020, n. 3058; id., 23 febbraio 2012, n. 2742). Continua il Consiglio di Stato nell’individuazione dei profili sistematici offerti dall’ambito privatistico: a valle si pone il provvedimento amministrativo, mentre a monte si trova l’accordo, via via paragonato all’accettazione della proposta pubblica, in quanto finalizzato a perseguire programmati e manifestati obiettivi urbanistici del Comune; o anche al contratto con obbligazioni a carico del solo proponente, secondo il modulo semplificato dell’art. 1333 c.c.; o ancora ad un mero atto negoziale, funzionale alla definizione consensuale del contenuto del provvedimento finale, che si iscrive nel procedimento di rilascio del titolo abilitativo edilizio ed è dallo stesso recepito. Quale che sia l’opzione ermeneutica preferibile, di certo l’atto d’obbligo, seppure riconducibile al modulo negoziale, non si esaurisce nello stesso, in quanto “accessivo” rispetto al titolo edilizio che lo ingloba.

1 febbraio 2021