Il monitoraggio delle opere pubbliche (MOP): da obbligo a opportunità per gli amministratori

Uno degli argomenti più controversi, nell’ambito di quella che la Costituzione Italiana denomina “leale collaborazione” tra diversi livelli istituzionali, ed in particolare, tra enti locali e Stato centrale, è rappresentato dagli adempimenti assegnati a questi ultimi in materia di monitoraggio delle opere pubbliche, come previsti dal D.Lgs. 29 dicembre 2011, n.229.

Cosa?

Con l’approvazione del D.Lgs. n.229/2011 è stato avviato un percorso volto a dotare il nostro Paese di un sistema di monitoraggio delle opere e degli investimenti pubblici (denominato MOP) nell’ambito della Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP).

La norma in questione e i successivi D.M. Economia 26 febbraio 2013 e Circolare della Ragioneria Generale dello Stato 8 aprile 2014 n. 14, indicano i dettagli del sistema e delineano gli specifici adempimenti obbligatori per tutti i soggetti, compresi gli enti locali, che realizzano opere pubbliche.  

Il Codice dei Contratti, D.Lgs. 18 aprile 2016, n.50 (artt. 29 e 213, comma 8), ha poi assegnato all’ANAC il compito di gestire la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) ove far confluire, oltre alle informazioni acquisite per propria competenza, tutte le informazioni contenute nelle banche dati delle altre amministrazioni centrali e territoriali, al fine di garantire accessibilità, trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara dalla loro programmazione e fino al loro completamento.

In particolare, le norme sui sistemi collegati (fattura elettronica) prevedono l’inserimento di CUP e CIG per garantire il colloquio tra le banche dati.

Quali informazioni sono oggetto di monitoraggio?

La citata normativa, nell’ambito della leale collaborazione tra istituzioni e in attuazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma 3, Cost.) e di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale (art. 117, comma 2, lett. r, Cost.), impone a tutte le amministrazioni pubbliche e quindi anche agli enti locali, di detenere e alimentare un sistema gestionale informatizzato idoneo ad assicurare la relativa evidenza e tracciabilità:

1. delle informazioni anagrafiche, finanziarie, fisiche e procedurali relative alla pianificazione e programmazione delle opere e dei relativi interventi,
2. dei dati relativi all'affidamento ed allo stato di attuazione di tali opere e interventi, a partire dallo stanziamento iscritto in bilancio fino ai dati dei costi complessivi effettivamente sostenuti in relazione allo stato di avanzamento delle opere;
3. dei dati contabili relativi a ciascuna transazione posta in essere per la realizzazione delle opere e degli interventi.

Si tratta di un’attività molto impegnativa che comporta un elevato grado responsabilità, considerato che l'erogazione dei finanziamenti pubblici è subordinata all'effettivo adempimento delle competenze e dei relativi obblighi di comunicazione sopra indicati.

Perché, nel rapporto tra Stato centrale ed enti locali, il monitoraggio è argomento controverso, oggetto di discussioni e talora, persino, contrapposizioni?

La ragione sta nel fatto che gli enti locali tendono a percepire il monitoraggio come un ennesimo adempimento, ordinato dall’alto e destinato a gravare, senza contropartite, sulle attività dei loro uffici e organi. In altre parole, Comuni, Provincie e Città metropolitane ritengono in tal modo di essere trattati alla stregua di meri enti strumentali, appendici dello Stato, tenuti all’attuazione di funzioni ancillari e minacciati, in caso di inadempimento, di pesanti sanzioni. 

Si aggiunga che il principio di “unicità dell’invio delle informazioni” e la conseguente riduzione degli oneri amministrativi di comunicazione, pur affermata nelle norme (vedi, oltre al Codice dei contratti, il D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33), stenta a trovare attuazione, obbligando i funzionari a farraginose attività burocratiche meramente ripetitive. 

Perché? Le finalità perseguite attraverso il monitoraggio

Il monitoraggio è presupposto indispensabile:

1. ai fini di un efficace controllo degli andamenti della finanza pubblica, con particolare riferimento agli investimenti (L. 31 dicembre 2009, n. 196);
2. per consentire la tracciabilità dei flussi finanziari finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali negli appalti e negli incarichi pubblici (legge 10 agosto 2010, n.136);
3. per realizzare la c.d. “perequazione infrastrutturale” e dunque avviare politiche volte a garantire livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale, anche in materia di infrastrutture, attraverso un percorso di convergenza dei costi e dei fabbisogni standard (artt. 18 e 22 della legge 5 maggio 2009, n.42);
4. per erogare finanziamenti pubblici - subordinati all'effettivo adempimento delle competenze e dei relativi obblighi di comunicazione.

Il monitoraggio è utile per le attività degli Enti Locali?

Abbiamo evidenziato come Comuni e Provincie siano tenuti a svolgere una complessa e laboriosa attività per conto dello Stato centrale, finalizzata a obiettivi certo meritori, ma apparentemente di limitato impatto per le comunità locali.

Abbiamo altresì richiamato l’attenzione sui possibili effetti perequativi connessi al monitoraggio nonché sul fatto che trattasi di un’attività fondamentale anche per garantire l’ottenimento di fondi, contributi, finanziamenti, necessari allo sviluppo e valorizzazione del territorio.

Quali altri vantaggi derivano agli Enti Locali dal monitoraggio?

Merita una adeguata valutazione l’importanza per i Sindaci e gli Amministratori dell’attività di monitoraggio delle opere pubbliche.

Per tali figure, responsabili del programma amministrativo dell’Ente, risulta di enorme utilità poter disporre di tutto il percorso di un’opera o di un investimento pubblico, a partire dalla programmazione fino a giungere al termine del processo.

Disponendo di tutti i dati necessari dall’attività di monitoraggio è infatti possibile utilizzare informazioni certe per la corretta conoscenza:

• dei tempi relativi allo stato di avanzamento dell’opera e al suo compimento,
• dei valori delle risorse investite,
• dei flussi contabili e finanziari movimentati e ricevuti.

L’insieme delle informazioni prodotte nella fase di monitoraggio rappresenta quindi un prezioso supporto per gli Amministratori, oltre che come punto di partenza per nuove programmazioni, per la puntuale rendicontazione verso i cittadini dell’efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa.

Il processo di monitoraggio rappresenta un percorso complesso e impegnativo per il quale è già oggi possibile attivare adeguati supporti esterni in grado di contribuire:

- alla flessibilità organizzativa dell’Ente, sollevando i funzionari preposti da adempimenti ripetitivi, dalle attività di verifica e caricamento dei dati;

- allo sviluppo del territorio locale, fornendo agli Amministratori informazioni e soluzioni utili per realizzare gli interventi programmati.

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 di Antonio Bertelli