Indicazioni operative
Servizi Comunali Polizia amministrativa Pubblica sicurezza Somministrazione alimenti e bevandeIl fenomeno “movida”
Specie nei periodi estivi si assiste al proliferare di ordinanze sindacali finalizzate a contrastare la “movida” che si genera in località turistiche e nei centri storici delle città italiane.
Seguono, quindi, contenziosi tra le amministrazioni comunali e gli esercenti pubblici o tra le prime e cittadini che, rispettivamente, ritengono limitato il proprio diritto d’impresa e d’iniziativa economica ovvero il proprio diritto alla quiete ed alla salute.
Di fronte a fenomeni di inquinamento acustico rilevanti, gli Enti Locali (i Sindaci) sono tenuti non solo ad emettere ordinanze “anti-movida”, adeguatamente istruite, motivate e finalizzate, ma anche ad assicurarsi che le stesse vengano rispettate, utilizzando le prerogative di controllo di cui dispone la Pubblica Amministrazione, a partire dalle forze di Polizia locale, a tutela dei diritti soggettivi violati.
Il quadro normativo di riferimento
Il quadro normativo di riferimento è costituito dal combinato disposto degli articoli 50 e 54 del D.Lgs. n. 267/2000, come modificate e ampliate dall’art. 8, comma 1 lett. a) n. 1 del D.L. n. 14/2017, convertito con modificazioni dalla L. 18 aprile 2017, n. 48.
In particolare, il secondo periodo del novellato comma 5 dell’art. 50 D.Lgs. n. 267/2000 dispone che: “Le medesime ordinanze (contingibili e urgenti) sono adottate dal Sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l'adozione dei provvedimenti d'urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell'emergenza e dell'eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali”.
Il successivo comma 7-ter del medesimo art. 50 (inserito dall'art. 8, comma 1, lett. a, n. 2-bis del D.L. 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, dalla L. 18 aprile 2017, n. 48) stabilisce che “Nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo, i comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico”.
Il comma 4 dell’art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000, rubricato “Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale”, al primo periodo stabilisce che “Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.
Il comma 4-bis dello stesso art. 54, come modificato dall’art. 8, comma 1, lett. b), D.L. 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, dalla L. 18 aprile 2017, n. 48, stabilisce che “I provvedimenti adottati ai sensi del comma 4 concernenti l'incolumità pubblica sono diretti a tutelare l'integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l'insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l'accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l'illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all'abuso di alcool o all'uso di sostanze stupefacenti”.
Infine, il comma 7-bis dell’art. 50 del D.Lgs. n. 267/2000 (introdotto dalla normativa sopra indicata) stabilisce che “Il Sindaco, al fine di assicurare il soddisfacimento delle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti nonché dell'ambiente e del patrimonio culturale in determinate aree delle città interessate da afflusso particolarmente rilevante di persone, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi, o in altre aree comunque interessate da fenomeni di aggregazione notturna, nel rispetto dell'articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, può disporre, per un periodo comunque non superiore a trenta giorni, con ordinanza non contingibile e urgente, limitazioni in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche, nonché limitazioni degli orari di vendita degli esercizi del settore alimentare o misto, e delle attività artigianali di produzione e vendita di prodotti di gastronomia pronti per il consumo immediato e di erogazione di alimenti e bevande attraverso distributori automatici”.
L’intervento del Sindaco
La possibilità di adottare ordinanze contingibili e urgenti è dettata dall’esigenza di dotare il Sindaco di poteri "snelli" per far fronte a simili situazioni di disagio, tanto frequenti quanto poco risolvibili con i poteri previsti dalla L. 447/1995, la quale collega il potere di intervenire con ordinanza contingibile e urgente alla sussistenza di una situazione "eccezionale" e comunque alla esigenza di tutelare la salute pubblica o l'ambiente.
Il potere sindacale “… può essere legittimamente esercitato, quale immanente prerogativa sindacale di provvedere in via d’urgenza e contingibile alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica, nonché quando la violazione delle norme che tutelano i beni previsti dal D.M. 5 agosto 2008 (situazioni di degrado o isolamento, tutela del patrimonio pubblico e della sua fruibilità, incuria ed occupazione abusiva di immobili, intralcio alla viabilità o alterazione del decoro urbano) non assuma rilevanza solo in sé stessa (poiché in tal caso soccorrono gli strumenti ordinari), ma qualora possa costituire la premessa per l’insorgere di fenomeni di criminalità suscettibili di minare la sicurezza pubblica, dato che, in tal caso, vengono in rilievo interessi che vanno oltre le normali competenze di polizia amministrativa locale” (cfr. TAR Aosta, sent. 03/05/2022, n. 24 in cui si richiama l’orientamento del Cons. di Stato, sez. VI, 31 ottobre 2013, n. 5276).
Peraltro, la circostanza che il regime di liberalizzazione degli orari sia applicabile indistintamente agli esercizi commerciali e a quelli di somministrazione di alimenti e bevande, non preclude all'Amministrazione Comunale la possibilità di esercitare il proprio potere contingibile e urgente, ai sensi dell’art. 50, comma 5, TUEL, di riduzione, in via temporanea, dell’orario delle attività di vendita e somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche, per comprovate esigenze di tutela urgente dell'ordine e della sicurezza pubblica, nonché - precipuamente - del necessario urgente rispetto del diritto dei residenti alla salute in relazione alla tranquillità e al riposo, essendo ciò specificamente previsto dalla predetta norma (cfr. TAR Lecce, ordinanza n. 437/2022).
L’oggetto delle ordinanze “anti-movida”
Le ordinanze in materia adottate dai Sindaci sulla scorta delle citate norme riguardano, in genere:
I requisiti delle ordinanze “anti-movida”
Secondo la giurisprudenza, le ordinanze in materia:
I limiti delle ordinanze “anti-movida”
Il potere ordinatorio in questione non può imporre ai titolari dei locali di vigilare - sia all'interno del proprio locale che nel perimetro esterno dell'area autorizzata, di pertinenza - anche avvalendosi di addetti al controllo dell'utenza, invitando gli avventori a tenere comportamenti che non disturbino, mediante schiamazzi o rumori, ovvero, abusando di strumenti sonori, la quiete pubblica e il riposo delle persone nonché di vigilare, affinché, i frequentatori del locale, nell'area esterna autorizzata, di stretta pertinenza dell'esercizio - non tengano comportamenti che contrastino con le norme igieniche e di tutela dell'ambiente, in conseguenza alla fruizione del locale, proponendo soluzioni idonee per agevolare il rispetto delle norme basilari di rispetto dell'ambiente.
Infatti, la giurisprudenza amministrativa (TAR Lombardia, Brescia, sent. 18.10.2017, n. 1255) ha ritenuto illegittima la misura imposta con specifico riferimento al divieto di stazionamento degli avventori del locale negli spazi esterni che esula dal potere del Comune risultando, dunque, essere irrazionale nella parte in cui trasferisce sui titolari di pubblici esercizi obblighi di controllo che graverebbero sull’amministrazione (anche) locale laddove, appunto, il pubblico esercente non è autorizzato all’uso del plateatico, ossia all’occupazione di spazi esterni e di servire i clienti all’esterno del locale (TAR Lombardia – Brescia, sentenza n. 03553/2022).
Le conseguenze per il Comune in caso di mancato rispetto delle ordinanze “anti-movida”
Una volta emesse le ordinanze in materia, il Comune è titolare del dovere giuridico di farle rispettare, atteso che la lesione del diritto alla salute può comportare la condanna dell’ente al risarcimento del danno.
In questo senso, recentemente, la Cassazione civile (sent. n. 1453/2023) ha affermato che il diritto alla salute (costituzionalmente garantito e incomprimibile nel suo nucleo essenziale art. 32 Cost.), ove sia inciso dalle immissioni intollerabili, ex art. 844 c.c., provenienti da area pubblica, trova fondamento, anche nei confronti della P.A.
Quest’ultima è tenuta ad osservare le regole tecniche o i canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni e, quindi, il principio del neminem laedere (per cui tutti sono tenuti a non ledere la sfera giuridica altrui), con ciò potendo essere condannata sia al risarcimento del danno (artt. 2043 e 2059 c.c.) patito dal privato in conseguenza delle immissioni nocive che abbiano comportato la lesione di quei diritti, sia condannata ad un facere, al fine di riportare le immissioni al di sotto della soglia di tollerabilità, non investendo una tale domanda, di per sé, scelte ed atti autoritativi, ma, per l'appunto, un'attività soggetta al principio del neminem laedere (Cass., S.U., n. 21993/2020; Cass., S.U., n. 25578/2020; Cass., S.U., n. 23436/2022; Cass., S.U., n. 27175/2022; Cass., S.U., n. 5668/2023).
La P.A., pertanto, è responsabile di non adottare tutte le misure necessarie affinché un’ordinanza che regolamenta gli orari venga rispettata. Ne consegue che la responsabilità per il danno alla salute non è del singolo trasgressore del danno derivante dal mancato rispetto di una prescrizione dell’autorità amministrativa, ma è la stessa amministrazione che è chiamata a rispondere perché non ha posto in essere le azioni necessarie a far rispettare quella prescrizione.
La recente sentenza della Cassazione (n. 1453/2023 cit.), invero, interviene in un contesto in cui anche i giudici territoriali (ad es., Tribunale Torino, Sez. II, 11.03.2021) affermano in diversi casi la responsabilità del Comune per non aver posto in essere tutto quanto era in suo potere per ricondurre le immissioni rumorose entro i limiti previsti per ciascuna zona, secondo la sua classificazione acustica, e, in generale, per evitare o contenere gli altri effetti nocivi della movida.
Anche secondo la giurisprudenza di merito sopra richiamata, dunque, il Comune deve essere condannato al risarcimento del danno non patrimoniale laddove non impedisca le immissioni rumorose illecite, ex artt. 2043 e 2059 c.c. nei confronti dei residenti, a fronte della violazione del loro diritto al riposo, al sonno, al tranquillo svolgimento delle normali attività di godimento dell'habitat domestico e di quartiere; danno non patrimoniale da valutare con criterio equitativo, ai sensi dell'art. 1226 c.c., non potendo essere provato nel suo preciso ammontare.
Articolo di Eugenio De Carlo
Consulta e scarica il modello fac-simile "Ordinanza contingibile e urgente per contrastare il fenomeno di movida notturna nel centro cittadino"
Commissario straordinario ricostruzione post sisma 2016 - Ordinanza speciale 11 aprile 2025, n. 110
Risposta dell'Avv. Mario Petrulli
Risposta di Ambrogio Fichera
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