Come cambia l’iter di approvazione del bilancio di previsione

Premessa
È noto che l’articolo 151 del TUEL stabilisce l’obbligo per gli enti locali di approvare entro il 31 dicembre il bilancio di previsione per l’esercizio successivo, ed è altrettanto noto che detto termine da oltre vent’anni è stato sistematicamente differito all’anno successivo, inizialmente con proroghe di due mesi (anni 2001 e 2002) e successivamente anche per periodi più lunghi, fino al caso limite del bilancio 2013, per il quale detto termine fu differito al 30 novembre 2013.
Al fine di interrompere tale consolidata situazione, che comporta sia le limitazioni gestionali che sono proprie dell’esercizio provvisorio sia una evidente vanificazione del principio della programmazione cui deve essere ispirata la gestione degli enti locali, l’articolo 16, comma 9-ter, del d.l. 9 agosto 2022, n. 115, convertito nella legge n. 142/2022 (c.d. decreto “aiuti bis”), al dichiarato scopo di favorire l’approvazione del bilancio di previsione degli enti locali entro il ricordato termine del 31 dicembre, ha disposto che con decreto del MEF, su proposta della Commissione Arconet, nel principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio di cui all’allegato 4/1 al d.lgs. n. 118/2011 debbano essere specificati i ruoli, i compiti e le tempistiche del processo di approvazione del bilancio di previsione degli enti locali, anche nel corso dell’esercizio provvisorio.
In attuazione di tale norma  la Commissione Arconet nella seduta del 10 maggio u.s. ha formulato la propria proposta  consistente nella introduzione nel principio contabile applicato n. 4/1 dei nuovi paragrafi da 9.3.1 a 9.3.6 e nell’inserimento nell’Appendice tecnica dell’esempio n. 2: tale proposta per diventare operativa dovrà essere approvata con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero dell'interno e con la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Con tale modifica viene definita sia una puntuale scansione dei tempi che una precisa definizione dei ruoli e delle responsabilità spettanti, ognuno per la propria parte, agli organi tecnici e a quelli politici; in attesa del decreto del MEF e della conseguente entrata in vigore delle nuove norme, appare opportuno sintetizzare fin d’ora le principali novità che gli enti locali dovranno prossimamente affrontare per la predisposizione del bilancio di previsione.

Il nuovo procedimento per la predisposizione del bilancio
Le regole per la elaborazione del bilancio di previsione previste dal paragrafo 9.3.1 si applicano ai comuni, con esclusione degli enti locali di piccole dimensioni considerati nel successivo paragrafo 9.3.3, di cui si dirà più oltre.

Avvio dell’iter programmatorio
Detto paragrafo 9.3.1 dispone che il processo di formazione del bilancio deve essere avviato entro il 15 settembre di ciascun esercizio: infatti entro tale termine:

• la giunta deve approvare un atto di indirizzo per la predisposizione delle previsioni di bilancio, elaborato in coerenza con il DUP (anche se non ancora approvato dal Consiglio), da inviare ai diversi responsabili dei servizi;
• il responsabile del servizio finanziario deve trasmettere ai responsabili dei servizi una prima bozza di bilancio (c.d. "bilancio tecnico"), costituito dai prospetti delle entrate e delle spese riferiti almeno al triennio successivo, unitamente al prospetto degli equilibri e agli allegati relativi al FPV e al FCDE, nonché l’elenco dei capitoli distinti per centri di responsabilità, elenco destinato ad essere inserito successivamente nel PEG.

Detta documentazione è da ritenere necessaria solamente per quanto riguarda il “bilancio tecnico”, in quanto la giunta potrebbe non adottare alcun atto di indirizzo (ad esempio perché ritiene sufficienti gli indirizzi contenuti nel DUP - come indicato nell’esempio n. 2 - o per qualsiasi altro motivo): al riguardo infatti il nuovo paragrafo 9.3.1 precisa che i responsabili dei servizi, sulla base della documentazione ricevuta, sono tenuti a proporre al servizio finanziario, ai sensi dell’articolo 153, comma 4, del TUEL, le previsioni di bilancio di rispettiva competenza anche in assenza dell’atto di indirizzo della giunta.
Se dalle proposte così formulate emergono squilibri di bilancio, il Responsabile del Servizio Finanziario è tento a darne immediata notizia all’organo esecutivo e al segretario comunale, richiedendo alla giunta di individuare gli interventi necessari per compensare gli squilibri, anche sulla base dei possibili interventi (incrementi di entrate e/o riduzione di spese) segnalati dallo stesso Responsabile, il quale sulla base degli indirizzi dell’organo esecutivo - ed anche in assenza di tali indirizzi - è tenuto in ogni caso a predisporre il “bilancio tecnico” in equilibrio: gli interventi di riduzione della spesa previsti nel bilancio tecnico sono descritti nella documentazione che va inviata ai responsabili dei servizi, che dovranno segnalare le criticità derivanti dai tagli e di proporre ulteriori interventi da sottoporre all’organo esecutivo.

Le previsioni dei responsabili dei servizi
Entro il successivo 5 ottobre i responsabili dei servizi sono tenuti a predisporre e comunicare al servizio finanziario le previsioni di entrata e di spesa di rispettiva competenza, con eventuali proposte di integrazione e modifica del “bilancio tecnico”; qualora il Responsabile del servizio finanziario rilevi situazioni di squilibrio, invita ciascun responsabile a individuare la spesa di propria competenza che può essere ridotta, e i responsabili delle entrate a proporre gli interventi necessari ad incrementare le entrate e la capacità di riscossione dell’ente, e ciò anche con riferimento alle previsioni di cassa.
È importante notare che la mancata risposta dei responsabili entro il termine del 5 ottobre è da intendersi come condivisione delle previsioni del bilancio tecnico e delle correlate responsabilità.

Formazione della bozza definitiva di bilancio
Dopo tale data ed entro il termine del 20 ottobre il Responsabile del servizio finanziario provvede alla redazione della versione finale del bilancio di previsione e relativi allegati e trasmette alla giunta la documentazione necessaria per la adozione della delibera di approvazione del bilancio di previsione (escluso il parere dell’organo di revisione).
Se però nel corso di tali attività il Responsabile del servizio finanziario riscontra che le previsioni non garantiscono il rispetto degli equilibri di bilancio, ne dà tempestivamente notizia all’organo esecutivo e al Segretario comunale, al fine di ottenere le indicazioni necessarie per elaborare il bilancio di previsione nel rispetto degli equilibri finanziari; in assenza di indicazioni sulle previsioni da mantenere, da eliminare o da integrare, il Responsabile del servizio finanziario elabora comunque una proposta di bilancio di previsione nel rispetto dell’equilibrio generale di bilancio e degli equilibri parziali, illustrando e motivando le proposte formulate.

Approvazione della proposta di bilancio
La giunta comunale prende in esame la documentazione trasmessa dal Responsabile del servizio finanziario, e può chiedere a detto Responsabile, in tempo utile per consentire l’aggiornamento e l’approvazione dello schema di bilancio entro il termine del 15 novembre, di effettuare ulteriori modifiche e integrazioni, in ordine alle quali è richiesta la condivisione dei dirigenti competenti, applicando la regola del silenzio - assenso al fine del rispetto della tempistica prevista; la giunta infine entro il 15 novembre adotta la delibera con cui predispone lo schema di bilancio e lo presenta al consiglio comunale unitamente ai relativi allegati.
Dopo di che il Responsabile del servizio finanziario trasmette il progetto di bilancio deliberato dalla giunta all’Organo di revisione per il relativo parere, che deve essere reso entro i successivi quindici giorni, salvo diversa disposizione regolamentare, parere che dovrà essere trasmesso tempestivamente al Consiglio comunale a cura del Segretario comunale, salvo diversa previsione regolamentare.

L’approvazione del bilancio da parte del consiglio comunale
Sono poi previste norme concernenti le modalità di presentazione degli emendamenti al bilancio da parte dei componenti dell’organo consiliare e della giunta, ed il processo di bilancio si conclude entro il termine del 31 dicembre con la approvazione consiliare del bilancio di previsione e dell’eventuale nota di aggiornamento al D.U.P.

L’iter di approvazione del bilancio degli enti locali di piccole dimensioni
Il paragrafo 9.3.3 considera di piccola dimensione gli enti locali che alla data del 15 settembre di ciascun esercizio (data di avvio del processo di predisposizione del bilancio) hanno meno di 50 dipendenti o la cui articolazione organizzativa, non prevedendo distinte figure di responsabilità per l’ufficio personale, l’ufficio tecnico e l’ufficio entrate, è tale da non consentire l’applicazione dell’articolo 153, comma 4, del TUEL, secondo il quale le previsioni di entrata e di spesa da iscriversi nel bilancio di previsione sono avanzate dai vari servizi.
Per tali enti, che costituiscono peraltro una platea molto ampia, il paragrafo citato prevede che lo schema di bilancio è predisposto dalla giunta, con la collaborazione del segretario comunale e del Responsabile del servizio finanziario, osservando la seguente tempistica:

• entro il 30 settembre di ogni anno detto Responsabile trasmette alla giunta e al segretario comunale lo schema del bilancio di previsione a legislazione vigente e ad amministrazione invariata (c.d. “bilancio tecnico”) unitamente alla documentazione di natura contabile necessaria per l’elaborazione delle previsioni di bilancio;
• entro il 15 ottobre la giunta, con la collaborazione del Responsabile del servizio finanziario e degli uffici del comune, definisce le previsioni di entrata e di spesa;
• entro il 20 ottobre il Responsabile del servizio finanziario predispone la versione finale del bilancio di previsione e relativi allegati, e trasmette alla giunta la documentazione necessaria per la adozione della delibera di approvazione del bilancio di previsione
• entro il 15 novembre la giunta adotta la delibera con cui predispone lo schema di bilancio e lo presenta al consiglio comunale unitamente ai relativi allegati; dopo di che il processo di approvazione del bilancio prosegue secondo le ordinarie modalità previste per la generalità dei comuni riportate nel paragrafo 9.3.1. precedentemente illustrate.

Le novità nella disciplina dell’esercizio provvisorio
Come noto, l’esercizio provvisorio è disciplinato dall’articolo 163 del TUEL e dai principi contabili: esso è autorizzato con lo stesso atto che differisce il termine di approvazione del bilancio di previsione (differimento che può essere disposto con legge o in via amministrativa, mediante decreto del Ministro dell'interno a norma dell’articolo 151, comma 1, del TUEL) e si protrae dal 1° gennaio fino alla data di approvazione del bilancio, e comunque non oltre il termine di scadenza differito.
Il paragrafo 9.3.6 integra la disciplina vigente, introducendo alcune novità:

• nel caso di rinvio dei termini di approvazione del bilancio disposto con decreto ministeriale, anche se determinato da motivazioni di natura generale, tale rinvio è adottato dagli enti che, con espresso riferimento alle motivazioni addotte nel decreto stesso, risultino effettivamente impossibilitati ad approvare il bilancio nei termini; la formulazione esposta nel citato paragrafo (““Il rinvio dei termini di approvazione del bilancio .... è adottato dagli enti locali“”) induce a ritenere che il rinvio del termine non consegua automaticamente al decreto ministeriale, ma piuttosto che gli enti, qualora interessati alle motivazioni del rinvio indicate nel decreto ministeriale, debbano adottare uno specifico provvedimento con cui venga attestata, con espresso riferimento alle motivazioni che sono state prese a base dal decreto ministeriale di differimento, la effettiva impossibilità ad approvare il bilancio nei termini. Per gli enti invece non interessati alle motivazioni addotte nel decreto ministeriale, l’autorizzazione all’esercizio provvisorio non opera, non comporta la sospensione del termine di approvazione del bilancio di previsione e il processo di bilancio osserva le normali regole al fine di garantirne la conclusione entro il 31 dicembre.
• anche nel caso di autorizzazione legislativa all’esercizio provvisorio gli enti locali sono tenuti a valutare l’effettiva necessità di rinviare l’approvazione del bilancio di previsione, ed anche in tal caso appare necessaria la adozione di un formale provvedimento dell’ente per avvalersi della disposizione derogatoria.

Qualunque sia la fonte che abbia determinato il differimento del termine di approvazione del bilancio, per gli enti che decidono di avvalersi dell’autorizzazione dell’esercizio provvisorio le fasi temporali dell’ordinario processo di predisposizione e approvazione del bilancio, qualora non ancora svolte alla data del provvedimento che ha disposto il rinvio del termine di approvazione del bilancio, vanno riprogrammate: il relativo ricalcolo va effettuato con riferimento al nuovo termine differito previsto per l’approvazione del bilancio di previsione, come segue:

• le proposte dei Responsabili degli uffici concernenti le modifiche al “bilancio tecnico” vanno presentate entro 85 giorni prima del termine differito;
• il Responsabile del servizio finanziario predispone lo schema di bilancio completo degli allegati e lo trasmette alla giunta entro 60 giorni prima del termine differito;
• la giunta predispone lo schema di bilancio di previsione e lo presenta all'organo consiliare unitamente agli allegati entro 45 giorni prima del termine differito.

Qualora il differimento del termine di approvazione del bilancio risulti temporalmente limitato, e quindi non coerente con le tempistiche sopra elencate, la giunta comunale dovrà provvedere a individuare le scadenze del processo di bilancio tenendo conto della durata dell’esercizio provvisorio autorizzato.

Disposizioni particolari
La proposta di Arconet prevede infine delle specifiche disposizioni che riguardano:

• gli enti locali articolati in circoscrizioni o municipi (paragrafo 9.3.2);
• gli enti locali che hanno attribuito la gestione del proprio bilancio alle Unioni di comuni (paragrafo 9.3.4);
• le Province e le Città Metropolitane (paragrafo 9.3.5).

Conclusione
Le novità deliberate da Arconet entreranno in vigore solo dopo l’approvazione di un decreto del MEF, da adottarsi di concerto con il Ministero dell'interno e la Presidenza del Consiglio dei ministri e le stesse saranno direttamente operative, con ciò superando eventuali disposizioni difformi recate dai regolamenti di contabilità dei singoli enti, le cui disposizioni risulteranno pertanto non più applicabili, per cui detti regolamenti dovranno essere adeguati alle nuove disposizioni.

Nella Gazzetta Ufficiale n. 181 del 4 agosto u.s. è stato pubblicato il DM 25 luglio 2023  (sedicesimo decreto correttivo) con cui il Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero dell'interno e con la Presidenza del Consiglio dei ministri, ha apportato significative innovazioni ai principi contabili, tra cui le modifiche al principio contabile applicato n. 4/1 relative a ruoli, compiti e tempistiche del procedimento di approvazione del bilancio di previsione degli enti locali, argomenti che sono stati riepilogati nell’articolo che precede.
Tali modifiche relative al bilancio sono entrate in vigore il giorno successivo alla pubblicazione del decreto in Gazzetta, e dovranno essere osservate per la predisposizione del bilancio di previsione 2024/2026, secondo il calendario ivi previsto, che presenta la prima scadenza già al prossimo 15 settembre.

Articolo di Ennio Braccioni