Attività di prevenzione dei fenomeni illeciti nella pubblica amministrazione

L’affidabilità di un paese si misura dal grado di corruzione che lo attraversa e purtroppo l’Italia, sotto in questo senso, è da sempre terra di scandali: dalla caduta dell'Impero Romano d'occidente (476 d.c.), provocato dalla corruzione del Senato, si sono susseguiti numerosi fenomeni particolarmente eclatanti, culminati negli anni Novanta con il periodo buio di Tangentopoli fino a Mafia Capitale ed al recente scandalo europeo del “Qatargate”.
Recenti studi della Corte di Conti, quantificano il danno economico prodotto dalla corruzione al sistema paese, quantificandolo in 60 miliardi di euro, pari a circa il 5% del PIL nazionale che si va ad aggiungere ai più di 100 miliardi di euro che ogni anno sfuggono al fisco. 
Tra i rischi che possono aggredire l’integrità pubblica, in estrema prossimità con la corruzione, troviamo il riciclaggio dei proventi illeciti, un fenomeno criminale esploso negli ultimi anni, prodotto della trasformazione della criminalità organizzata, che all’utilizzo sistematico della violenza e dell’intimidazione oggi preferisce fare affari con l’economia e con politici e funzionari compiacenti della pubblica amministrazione.
Il riciclaggio, rappresenta un momento fondamentale dell’attività criminosa, costituendo la fase fondamentale della trasformazione d’ingenti somme di denaro illecitamente conseguito ed a rischio di sequestro preventivo da parte dell’autorità giudiziaria, in risorse liberamente spendibili che vengono introdotte nel circuito economico legale. 
Corruzione e riciclaggio, sono fenomeni che pongono oggi serie problematiche sociali, etiche, economiche e politiche e che mettono a rischio la buona amministrazione, ostacolando lo sviluppo, alterando la concorrenza, distruggendo la fiducia nelle istituzioni e frenando lo sviluppo economico e gli investimenti.
Soprattutto la partecipazione d’imprese compiacenti alle gare ad evidenza pubblica, introduce ulteriori elementi d’incertezza nelle transazioni commerciali, creando inefficienze e determinando una concorrenza sleale e maggiori costi economici per la collettività.
Fattori congiunturali come la recente fase pandemica da Covid-19 e la crisi energetica conseguente al conflitto tra Russia e Ucraina, hanno poi determinato una forte riduzione della liquidità finanziaria di famiglie e imprese, aumentano la vulnerabilità dell’economia ed il rischio di permeabilità della criminalità negli affidamenti pubblici.
L’estrema rischiosità di questi fattori, è stata rappresentata in più documenti, dal report 2020, dell’Organismo di monitoraggio sulle infiltrazioni criminali della Polizia di Stato, dal nuovo PNA 2023 di ANAC e dai rapporti sull’attività dell’Unità d’Informazione Finanziaria di Bankitalia. 
Svariati sono i settori dell'economia permeabili al fenomeno del riciclaggio, l'edilizia in primis, poi il settore della somministrazione alimenti e bevande, così come i centri estetici ed i solarium, il gioco lecito ed il comparto del trasporto merci.
Se non si interverrà concretamente a prevenzione di questi fenomeni, il rischio concreto è che le grandi disponibilità economiche dei sistemi criminali possano creare situazioni di oligopolio, aggredendo il tessuto economico locale ed inquinando irrimediabilmente il sistema.

La vulnerabilità della Pubblica amministrazione 
È convinzione comune che il contrasto alla corruzione e al riciclaggio dei proventi illeciti, sia una prerogativa esclusiva di polizia e magistratura, dimenticando che si tratta di fenomeni che sovente attraversano molte delle attività amministrative pubbliche, non considerando che proprio il monitoraggio di queste fasi, sfugge all’azione penale.
I presidi posti a prevenzione dei rischi dell’attività amministrativa sono un aspetto rilevante dell’agire pubblico, ed è soltanto chi direttamente segue la procedimentalizzazione degli ambiti amministrativi a rischio che può attivare gli opportuni allarmi.
Peraltro, l’attività di prevenzione di questi fenomeni rientra tra le prerogative dei comuni che, gestendo specifici procedimenti amministrativi sensibili, sono in grado d’evidenziare, attraverso il monitoraggio dei procedimenti, dove possono presentarsi situazioni a rischio corruzione e riciclaggio.
Soprattutto oggi, in un momento storico in cui le importanti risorse economiche del PNRR, aumentano in maniera preoccupante il rischio d’infiltrazione criminale, è opportuno che il piano di prevenzione comunale non sia affrontato come mero adempimento.
Occorrerebbe “fare sistema”, mentre invece i dati sulle comunicazioni trasmesse ad ANAC ed alla UIF testimoniano in maniera evidente l’estrema inconsapevolezza dell’amministrazione pubblica, sulla quale peraltro ricadrebbero obblighi e prerogative previste dalla Legge n.190/2012 e l’attività di collaborazione attiva e di controllo in materia di prevenzione del riciclaggio, ex articolo 10, Dlgs. n.231/2007.
Purtroppo, anche recentemente sollecitata dal nuovo PNA 2023 di ANAC, dalla Comunicazione della UIF del 11 aprile 2022 e dal successivo quaderno dell’antiriciclaggio di settembre 2022, la PA non ha una chiara consapevolezza dell’importante ruolo di attore nell’attività di prevenzione dei fenomeni illeciti; si tratta purtroppo di una vulnerabilità non di poco conto, se si pensa alla presenza d’ambiti fortemente appetibili per la criminalità organizzata e del contesto economico attuale.

La normativa anticorruzione e riciclaggio
L'esigenza d’uniformare l’ordinamento giuridico italiano agli strumenti internazionali di contrasto alla corruzione, introducendo uno strumento posto a prevenzione del fenomeno corruttivo, precedentemente considerato soltanto come fatto penalmente rilevante, portò all’approvazione della legge 6 novembre 2012, n.190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”. Il percorso di questa riforma è segnato da numerosi provvedimenti sovranazionali, la Convenzione OCSE del 1997, la Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa del 27 gennaio 1999 (Convenzione di Strasburgo), Convenzione ONU del 31 ottobre 2003.
Lo spirito della Legge n. 190/2012 è stato quello d’adeguarsi ad una visione del fenomeno corruttivo, prendendo in considerazione anche quei comportamenti soggettivi impropri dei pubblici funzionari, che, al fine di curare un interesse proprio o particolare di terzi, assumono o concorrano all’adozione di una decisione pubblico, deviando dai propri doveri d’ufficio, cioè dalla cura imparziale dell’interesse pubblico affidato. 
Pertanto, si è inteso perseguire non soltanto i fatti penalmente rilevanti ma anche quei fenomeni come il conflitto d’interesse, il nepotismo, il clientelismo, l’assenteismo e lo spreco di risorse pubbliche, la c.d. “maladministration”.
La Legge, introduce strumenti innovativi nella PA, in particolare il tema della prevenzione dei rischi corruttivi e la programmazione delle azioni utili a mitigarli, nello specifico:

• pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa;
• il PTPCT e la figura del Responsabile;
• ANAC, originariamente definita Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche.

La delega governativa contenuta nella Legge n.190/2012, contribuì poi a fare approvare ulteriori provvedimenti che integrarono il sistema di prevenzione della corruzione e promozione della trasparenza amministrativa, quali:

• Dlgs n. 39/2013 - Inconferibilità ed incompatibilità degli incarichi amministrativi  
• D.P.R. n. 62/2013 - Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni 
• Dlgs. n. 33/2013 - Testo Unico sulla trasparenza e l’accesso civico.

La Legge n.190/2012 è stata poi aggiornata dal Dlgs. n.97/2016, che ha introdotto nuovi strumenti di promozione della trasparenza amministrativa.
Ad integrarsi con il sistema di prevenzione della corruzione, come già ampiamente anticipato, s’inserisce il Dlgs. n. 231/2007, “core” dell'antiriciclaggio, che prevede all’articolo 10, specifiche incombenze per gli uffici della Pubblica Amministrazione. 
Gli ambiti sensibili al rischio riciclaggio che sono da monitorare sono quelli relativi ai procedimenti amministrativi finalizzati alla:
 

• adozione di provvedimenti autorizzatori e di concessione;
• scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi;
• concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzioni di vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche ed enti pubblici e privati.

In particolare, interessano, ai fini del monitoraggio delle operazioni sospette, gli ambiti comunali relativi ai finanziamenti pubblici, alle gare d'appalto, all’acquisto d’immobili e di licenze commerciali.
Con lo scopo di ridurre i margini d’incertezza connessi alle valutazioni soggettive e contribuire al contenimento degli oneri e al corretto adempimento degli obblighi di segnalazione, il 23 aprile 2018, il direttore dell’Unità d’Informazione Finanziaria della Banca d’Italia, pubblicava un vademecum a beneficio degli uffici pubblici.
Nello specifico individuava una serie d’indicatori di rischio, ripartiti in tre diverse tipologie: 

• connessi con l’identità o il comportamento del soggetto cui è riferita l’operazione;
• connessi con le modalità di richiesta o esecuzione delle operazioni;
• specifici per settore d’attività (appalti pubblici, commercio e immobili). 

Nella figura del Responsabile anticorruzione comunale è opportuno far ricondurre anche il ruolo di gestore antiriciclaggio, che oltre a strutturare l’organizzazione e introdurre misure di presidio, è tenuto a trasmettere, in modalità telematica dati, informazioni e la descrizione delle operazioni e dei motivi del sospetto, utilizzando il portale RADAR sul sito web UIF-INFOSTAT, previa adesione al sistema di segnalazione online. 

L’opportunità offerta dal nuovo strumento di programmazione pubblica, il PIAO
L’entrata in vigore del nuovo strumento di programmazione pubblica, il Piano Integrato di Attività e Organizzazione, introdotto dal D.L. n.80/2021, crea proprio l’opportunità per il nuovo Piano triennale anticorruzione e trasparenza, che confluisce ora nella SEZIONE 2 – Valore pubblico, performance e anticorruzione - 2.3 Sottosezione di programmazione: Rischi corruttivi e trasparenza, di potersi coordinare e interconnettere con i processi amministrativi ed integrare il monitoraggio anticorruzione con quello a prevenzione del riciclaggio, rispetto ai quali sussistono analoghi ambiti ed indicatori di rischio.
Occorre quindi diffondere sempre più, soprattutto in ambito comunale, la cultura della responsabilità in materia di contrasto alla corruzione e riciclaggio esercitando un monitoraggio diffuso delle c.d. operazioni sospette e condividendo le informazioni con le autorità preposte e magistratura.

La rilevanza del monitoraggio di prevenzione con la cooperazione fiscale
Da segnalare, in conclusione, che la gran parte delle informazioni che occorre acquisire nell’ambito del monitoraggio dei processi a rischio, è in molti casi la medesima utilizzata per le finalità di contrasto all'evasione fiscale e di collaborazione con il fisco, attività descritta nel mio precedente contributo pubblicato su La Posta del Sindaco.
Infatti, il monitoraggio integrato della corruzione e del riciclaggio, oltre a prevedere l’analisi di processi e ambiti comuni, prevede l’estrazione dei dati dai medesimi database e le informazioni acquisite consentono l’emersione di dati a valenza fiscale, utili per l’attività di cooperazione antievasione dei comuni. 
Si segnala in questo senso, l’attività sviluppata nel 2015 dal Comune di Milano, che in occasione dei finanziamenti ricevuti per l’esposizione universale “EXPO 2015”, ha creato presso l’area Finanze e Oneri Tributari, un gruppo di lavoro intersettoriale, del quale faceva parte anche la Polizia Locale.
Per i comuni, contrastare tutti questi fenomeni illeciti, rappresenta quindi una forma di tutela dell’integrità e dell’economia locale, una sfida di natura etica e promozione della cultura della legalità, ma anche l’opportunità d’incrementare le somme in bilancio attraverso l’attività di segnalazione qualificata. 

Rispetto ai temi menzionati in questo contributo, ulteriori approfondimenti sulle metodologie di monitoraggio e verifica possono essere estratti dal contenuto del quarto volume " Prevenzione della corruzione e del riciclaggio negli enti locali” della collana LEGALITÀ IN COMUNE, pubblicato da Halley Informatica.

Articolo di Giustino Goduti