La Legge di Bilancio e la rigenerazione delle sanzioni in materia di obblighi anagrafici

La legge di bilancio (Pubblicata nella GU n. 303 del 2023, S.O. n. 40, la L. 30 dicembre 2023, n. 213 contenente il Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2024 e bilancio pluriennale per il triennio 2024-2026), come di consueto, non fa mancare un proprio accenno alla materia delle sanzioni amministrative.
Essa ha sollecitato alcune tra le norme meno praticate dagli operatori di Polizia Locale, ma continuamente osservate dagli ufficiali di anagrafe.
Il punto di interesse, tuttavia, per gli operatori di Polizia Locale, non è irrilevante, dal momento che l’impegno profuso nell’adempimento dei controlli anagrafici (es.: controlli dell’abitualità della dimora) in modo meticoloso rispetto alle ragioni dell’anagrafe comunale, non può essere fatto con la mentalità dell’impiegato comunale, da chi è titolare di funzioni di Polizia Giudiziaria estese all’accertamento delle violazioni punite con sanzioni amministrative.
In altri termini, dal primo gennaio 2024, l’operatore di polizia locale intento ad espletare i controlli anagrafici non può sentirsi esonerato dalla conoscenza della circostanza che questa attività di verifica può portare alla scoperta di ipotesi di reato o di ipotesi di illecito amministrativo. 
Fino ad oggi, difatti, la “distrazione” da parte dell’operatore di polizia locale era giustificata dalla presenza della previsione dell’articolo 56 del D.P.R. 30/05/1989, n. 223 secondo la quale: “Le contravvenzioni alle disposizioni della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, ed a quelle del presente regolamento commesse dalle persone aventi obblighi anagrafici devono essere accertate, con apposito verbale, dall'ufficiale di anagrafe. Il verbale deve espressamente indicare se al contravventore sia stata o meno personalmente contestata la contravvenzione. Al contravventore ammesso a pagare all'atto della contestazione la somma stabilita dall'articolo 11, comma terzo, della citata legge l'ufficiale di anagrafe è tenuto a rilasciare ricevuta dell'eseguito pagamento sull'apposito modulo, da staccare da un bollettario a madre e figlia, vidimato dal sindaco o da un suo delegato”. Tuttavia, oggi come oggi, richiamandosi l’articolo 11 della Legge 1228/1954 direttamente alla Legge 689/1981, diventa difficile ipotizzare che la norma regolamentare sopra trascritta possa far sopravvivere obblighi solo a carico degli ufficiali di anagrafe e non anche degli operatori di polizia locale che collaborano con questi.

Le sanzioni amministrative rigenerate
Arrivando al cuore della riforma, rileviamo quindi che il comma 242, dell’articolo unico di cui si compone la Legge 213/2023, sostituisce integralmente, con un nuovo testo, l’articolo 11 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228. 
Questa legge riguarda l’ordinamento delle anagrafi della popolazione residente, prescrivendo, ad esempio, l’obbligo di chiedere (per sé e per le persone sulle quali esercita la patria podestà o la tutela) l’iscrizione nell'anagrafe del comune di dimora abituale. 
Ovviamente l'assenza temporanea dal comune di dimora abituale non produce effetti sul riconoscimento della residenza; tuttavia, conducendosi accertamenti per la verifica della sussistenza o meno del requisito della dimora abituale, non è da escludere che l’assenza temporanea possa tramutarsi in irreperibilità e che essa possa, non solo condurre ad una cancellazione anagrafica (1) , ma anche ad una sanzione amministrativa.
Le sanzioni per le violazioni della L.1228/1954 sono, quindi, compendiate all’articolo 11 della predetta Legge.
Ponendo -per comodità di lettura- il testo a fronte tra la normativa previgente e quella in vigore a decorrere dal 1 gennaio 2024 cogliamo rapidamente alcune differenze:
 

È evidente che la novità introdotta abbia inciso in maniera significativa, venendo a completare, dopo oltre quarant’anni dalla depenalizzazione (2) il percorso di precisazione terminologica che avrebbe reso più agevole compiere le attività di accertamento. 
La relazione al maxiemendamento, che ha introdotto tale misura di riforma non è molto illuminante, limitandosi ad affermare che: “La disposizione modifica l’articolo 11 della legge 1228/1954, in particolare incrementando le sanzioni ivi previste in caso di inosservanza agli obblighi anagrafici e stabilendo, altresì che l’autorità competente all’accertamento e all’irrogazione della sanzione è il comune nella cui anagrafe è iscritto il trasgressore. In via prudenziale, alla disposizione non sono ascritti effetti finanziari”.

La pratica applicazione delle sanzioni amministrative ed i profili di criticità
Analizziamo quindi la novità introdotta.
Il comma 1 individua come condotta illecita chiunque, avendo obblighi anagrafici, contravviene alle disposizioni della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, della legge 27 ottobre 1988, n. 470, del D.P.R. 30 maggio 1989, n. 223 e del D.P.R. 6 settembre 1989, n. 323. 
Un insieme di condotte, invero apparentemente ampio, rispetto al quale quantitativamente ha una capacità assorbente la condotta di chi non mantenga consequenzialità tra dimora abituale e residenza anagrafica (anche all’estero), con salvezza dei leciti casi di assenza temporanea. 
La scoperta della violazione, sempre in termini di peso statistico prevalente, può derivare dalle attività di notificazione (postale, consolare o a norma di cpc) non andate a buon fine per sistematica assenza del destinatario. 
In questo caso, accanto all’avvio delle procedure di cancellazione anagrafica, potrebbe diventare ragionevole l’accertamento di una violazione punita con una sanzione pecuniaria che ammette il PMR, a norma dell’art. 16 della L.689/1981, nella somma di Euro 166,66.
La locuzione “La sanzione è ridotta, sempreché la violazione non sia stata già constatata e comunque non siano iniziate attività amministrative di accertamento delle quali l’autore della violazione abbia avuto formale conoscenza, ad un decimo del minimo di quella prevista se la comunicazione è effettuata o la dichiarazione è presentata con ritardo non superiore a novanta giorni” ha un senso solo nel caso in cui, ai sensi dell’articolo 5 della Legge, l'ufficiale d'anagrafe che fosse venuto a conoscenza di fatti che comportino l'istituzione o la mutazione di posizioni anagrafiche, abbia fatto la comunicazione di invito a rendere le dichiarazioni dovute e la parte vi provveda. Il caso della peculiare riduzione della sanzione, ad un decimo del minimo (quindi alla somma di 10 Euro) pare comunque alquanto improbabile.
Il comma 2 prevede la sanzione pecuniaria più afflittiva per chi ometta la dichiarazione di trasferimento di residenza dall’estero o all’estero entro il termine previsto rispettivamente dall’ articolo 13, comma 2 (3) , del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, o dall’articolo 6 (4) , commi 1 e 4, della legge 27 ottobre 1988, n. 470. 
In questo caso, la sanzione amministrativa pecuniaria va dal minino di 200 euro al massimo di 1.000 euro, per ciascun anno in cui perdura l’omissione. 
Si tratta, quindi, di una sanzione i cui margini della legge sono soggetti a computo proporzionato al numero di anni in relazione ai quali è perdurata la violazione omissiva; una volta stabilito, attraverso un verbale di operazioni tecniche di computo di cui all’art. 13 della L.689/1981, il perdurare della violazione, si definiscono i minimi ed i massimi edittali, rispetto a cui ammettere al pagamento in misura ridotta della violazione, a norma dell’articolo 16 della L.689/1981. 
Anche il comma 2, dell’articolo 11, prevede che la sanzione possa essere ridotta ad un decimo del minimo di quella prevista se la dichiarazione è presentata con ritardo non superiore a novanta giorni, sempreché la violazione non sia stata già constatata e comunque non siano iniziate attività amministrative di accertamento delle quali l’autore della violazione abbia avuto formale conoscenza.
I commi 3 e 4 della norma in questione prevedono che l’autorità competente all’accertamento e all’irrogazione della sanzione è il comune nella cui anagrafe è iscritto il trasgressore. Per il procedimento accertativo e sanzionatorio si applicano le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689. L’accertamento e l’irrogazione delle sanzioni sono notificati, a pena di decadenza, entro il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui l’obbligo anagrafico non risulta adempiuto o la dichiarazione risulta omessa. I proventi delle sanzioni, di cui al presente articolo, sono acquisiti al bilancio del comune che ha irrogato la sanzione. 
Invero, la previsione del comma 3 appare criticabile sotto più punti di vista. 

1. Si qualifica “autorità” sia chi accerta la violazione che chi infligge la sanzione. È evidente che il lessico della Legge 689/1981 risulta alquanto distorto in questo passaggio, perché si innanza ad autorità l’addetto all’accertamento di cui all’articolo 13 della L.689/1981, che ha un ruolo tutt’altro che discrezionale nello svolgere quest’attività di rilevazione dell’esistenza di un fatto illecito, confondendosi così il ruolo e la funzione con chi (l’autorità) ha il compito di valutare gli scritti difensivi ed irrogare la sanzione in caso di mancato pagamento in misura ridotta della violazione.
2. A dispetto del proclama di ricaduta della procedura sanzionatoria nella L.689/1981, viene ignorato il termine di accertamento della violazione sancito dall’articolo 14 della Legge di modifiche al sistema penale, proiettandosi così una lunga e sinistra ombra di incostituzionalità sulla norma che espone alla sanzione amministrativa il soggetto che abbia omesso di ottemperare tempestivamente ai propri obblighi anagrafici. Non esiste in letteratura giuridica un tempo di accertamento tanto lungo da restare cadenzato per il lunghissimo lasso di tempo che va dallo scadere dell’obbligo anagrafico alla conclusione del quinto anno successivo a tale scadenza. 
3. Sarebbe stato utile abrogare espressamente la previsione dell’articolo 56 del D.P.R. 30/05/1989, n. 223; in questo modo si sarebbe sdoganato -anche in questa materia- il principio in forza del quale le sanzioni amministrative vengono accertate prioritariamente da cui è ufficiale ed agente di polizia giudiziaria; poi anche da altri eventuali addetti al controllo, tra cui oggi comunque dobbiamo annoverare gli ufficiali di anagrafe. Sarebbe stato, peraltro, logico, porre l’ufficiale d’anagrafe nel ruolo dell’autorità che irroga la sanzione, così differenziandone il ruolo e la competenza rispetto a chi è chiamato ad accertare la violazione. Ad avviso di chi scrive, oggi sussistono le condizioni per poter ritenere implicitamente superata l’idea che l’accertamento di tali violazioni possa essere effettuata solo dagli ufficiali di anagrafe. Come è noto, questi non sono operatori di Polizia Giudiziaria; quindi, non sarebbero tecnicamente in grado di gestire la clausola di inversione della specialità posta in apertura di ciascuno dei due primi commi dell’articolo 11 qui in disamina. “Salvo che il fatto costituisca reato” è la locuzione con la quale solo chi è esperto nella materia giudiziaria sa discriminare. Essenzialmente, la casistica giurisprudenziale ci mostra non pochi casi nei quali, in relazione alle dichiarazioni anagrafiche si sia pervenuti poi ad ipotesi di reato. Tuttavia, si tratta quasi sempre di reati a matrice dolosa con manifestazioni di condotta commissiva. Ad esempio, Cass. pen. Sez. V Sent., 07/04/2014, n. 15651, ci ha confermato che integra il delitto di falso ideologico in atto pubblico mediante induzione in errore del pubblico ufficiale la condotta di colui che ottenga la iscrizione nelle liste anagrafiche comunali dichiarando falsamente, prima, in allegato alla richiesta indirizzata agli uffici dello stato civile di aver trasferito la propria residenza nel comune in questione, e, successivamente, in sede di verifica da parte dei vigili urbani, di abitare insieme alla propria famiglia nel luogo indicato, a nulla rilevando, ai fini della affermazione della responsabilità del privato, la circostanza che il "deceptus" sia tenuto e possa effettuare controlli sulla veridicità di quanto dichiarato. Dello stesso segno Cass. pen. Sez. V Sent., 12/11/2020, n. 31833, secondo cui: integra il delitto di cui all'art. 483 cod. pen. la falsa dichiarazione di trasferimento della propria dimora abituale resa ai fini della iscrizione anagrafica per mutamento della residenza, trattandosi di dichiarazione sostitutiva di atto notorio ai sensi dell'art. 47 del d.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445. In termini omologhi si esprime anche Cass. pen. Sez. I, 03/07/2006, n. 22888, per la quale integra il delitto di falsità ideologica commessa da privato in atto pubblico (art. 483 cod. pen.) la condotta del soggetto che attesti al pubblico ufficiale una situazione concreta ed obiettiva attinente alla propria persona non rispondente al vero e, in particolare, una residenza anagrafica non più attuale, nella dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, la quale è destinata, per espressa disposizione di legge, a provare la veridicità delle asseverazioni in essa contenute e ad essere poi trasfusa in un atto pubblico, consistente, nel caso di specie, nell'autorizzazione al transito in una zona a traffico limitato, riservata ai soggetti residenti in una certa area della città. Infine, sebbene risalente nel tempo, Cass. pen. Sez. V, 16/11/1998, n. 11885, afferma che secondo quanto prevede l'art. 4 l. 24 dicembre 1954 n. 1228, l'ufficiale d'anagrafe deve ordinare "gli accertamenti necessari ad appurare la verità dei fatti denunciati dagli interessati, relativi alle loro posizioni anagrafiche". Ne consegue che gli interessati hanno un obbligo di veridicità nelle proprie dichiarazioni anagrafiche e che integra gli estremi del reato previsto dall'art. 495 c.p. ogni falsa dichiarazione relativa all'effettivo luogo di residenza. 

Riepilogo
Cosa: cambia, dal primo gennaio 2024, l’articolo 11 della Legge 1228/1954. Vengono ristrutturate le sanzioni amministrative pecuniarie in relazione alle condotte omissive relative agli obblighi anagrafici. Le violazioni si riferiscono anche alle iscrizioni all’AIRE.
Chi: gli ufficiali di anagrafe, ma anche il personale di Polizia Locale coinvolto nelle procedure di accertamento e verifica anagrafica devono conoscere la norma, perché potrebbero trovarsi al cospetto di illeciti e dover accertare violazioni punite con sanzioni amministrative.
Come: le violazioni si accertano nel rispetto della L.689/1981, dando luogo ad un verbale di contestazione della violazione che ammette il pagamento in misura ridotta, ai sensi dell’articolo 16 comma 1 della menzionata Legge. Il caso contemplato dal comma due prevede un meccanismo di computo proporzionale della sanzione. Molto importante: esiste una clausola di specialità in favore della rilevanza penale della condotta. L’operatore, quindi, dovrà prima verificare se sussista il sentore di qualche ipotesi di reato e poi, solo in caso di mancata rilevanza penale della condotta, accertare la violazione amministrativa.
Perché: tra le funzioni del Sindaco come Ufficiale di Governo c’è anche quella di presidiare ai servizi anagrafici. L’esatta individuazione del luogo residenza e la coincidenza di questo con la dimora abituale, salvo i legittimi casi di assenza temporanea, è indispensabile a diversi effetti: prevenzione criminale, esigenze tributarie, esigenze di notifica, etc. Quindi il Comune ha il dovere di compulsare i cittadini a registrare tempestivamente i cambi di condizioni anagrafica. La modifica del sistema sanzionatorio è finalizzato ad innalzare il livello di prevenzione.
Conclusioni: la norma è imperfetta, ma va applicata con rigore; quindi occorre iniziare l’anno solare mettendo la giusta carica di interesse per le novità commentate.

Articolo di Giuseppe Napolitano

(1) D.P.R. 30/05/1989, n. 223: Approvazione del nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente.
Art. 11. Cancellazioni anagrafiche. 1. La cancellazione dall'anagrafe della popolazione residente viene effettuata: a) per morte, compresa la morte presunta giudizialmente dichiarata; b) per trasferimento all'estero dello straniero; c) per irreperibilità accertata a seguito delle risultanze delle operazioni del censimento generale della popolazione, ovvero, quando, a seguito di ripetuti accertamenti, opportunamente intervallati, la persona sia risultata irreperibile, nonché, per i cittadini stranieri, per irreperibilità accertata, ovvero per effetto del mancato rinnovo della dichiarazione di cui all'art. 7, comma 3, trascorsi sei mesi dalla scadenza del permesso di soggiorno o della carta di soggiorno, previo avviso da parte dell'ufficio, con invito a provvedere nei successivi 30 giorni. 2. I nominativi delle persone risultate irreperibili devono essere comunicati, a cura dell'ufficiale di anagrafe, al prefetto entro trenta giorni dall'avvenuta cancellazione per irreperibilità; entro pari termine devono essere segnalate anche le eventuali reiscrizioni. Per le cancellazioni dei cittadini stranieri la comunicazione è effettuata al questore.
(2) La sanzione originaria dell'ammenda è stata sostituita, da ultimo, con la sanzione amministrativa dall'art. 32, L. 24 novembre 1981, n. 689. L'importo della sanzione è stato così elevato dall'art. 114, primo comma, in relazione all'art. 113, secondo comma, della stessa legge e, successivamente, dall'art. 27, comma 9, D.L. 28 febbraio 1983, n. 55, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 aprile 1983, n. 131.
(3) Le dichiarazioni anagrafiche di cui al comma 1 devono essere rese nel termine di venti giorni dalla data in cui si sono verificati i fatti.
(4) Comma 2. I cittadini italiani che risiedono all'estero alla data dell'entrata in vigore della presente legge devono dichiarare la loro residenza al competente ufficio consolare entro un anno dalla predetta data. Comma 4. Le dichiarazioni rese dagli interessati devono specificare i componenti della famiglia di cittadinanza italiana ai quali la dichiarazione stessa si riferisce e sono accompagnate da documentazione comprovante la residenza nella circoscrizione consolare.