Gli obblighi di acquisto tramite CONSIP e le centrali di committenza regionali e le possibili deroghe

Approfondimento di Eugenio De Carlo                                                                               

Gli obblighi di acquisto tramite CONSIP  e le centrali di committenza regionali e le possibili deroghe

Dott. Eugenio De Carlo

Gli obblighi di acquisto tramite CONSIP  e le centrali di committenza regionali e le possibili deroghe.

Sussiste la possibilità (e in caso affermativo, in base a quali presupposti) di approvvigionarsi di fornitura e di servizi al di fuori delle convenzioni stipulate dalla Consip spa, ovvero dalle centrali di committenza regionali?

Per rispondere a questa domanda occorre premettere il quadro normativo di riferimento.

1. L’art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (finanziaria per il 2000) ha fondato il sistema delle centrali di committenza, stazioni appaltanti che gestiscono gli approvvigionamenti di beni e servizi per la pubblica amministrazione, avvalendosi di apposite convenzioni.
2. L’art. 58 della legge 23 dicembre 2000, n.388, ha individuato la Consip come la centrale acquisti nazionale, prevedendo che “le convenzioni di cui al citato articolo 26 sono stipulate dalla Concessionaria servizi informatici pubblici (CONSIP) Spa, per conto del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ovvero di altre pubbliche amministrazioni di cui al presente comma […]”.
3. Il decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101,  ha disciplinato lo svolgimento delle procedure telematiche di acquisto, introducendo il MePA - Mercato Elettronico della PA.
4. Il decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, disciplina attualmente il MePA, stabilendo che, fatti salvi i casi di ricorso obbligatorio al mercato elettronico previsti dalle norme in vigore, ai sensi dell'articolo 85, comma 13 del codice dei contratti pubblici d.lgs. n. 50/2016, la stazione appaltante può stabilire di procedere all'acquisto di beni e servizi attraverso il mercato elettronico realizzato dalla medesima stazione appaltante, o utilizzando il mercato elettronico della pubblica amministrazione realizzato dal Ministero dell'economia e delle finanze sulle proprie infrastrutture tecnologiche avvalendosi di Consip S.p.A., oppure attraverso il mercato elettronico realizzato dalle centrali di committenza di riferimento, di cui all'articolo 33 del codice dei contratti pubblici.
5. La legge 27 dicembre 2006, n.296 (legge finanziaria 2007), ha sancito un più esteso campo di utilizzo delle convenzioni-quadro, prevedendo altresì l’obbligo di ricorrere al mercato elettronico della pubblica amministrazione per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario; inoltre, è  stata prevista l’istituzione di centrali di committenza regionali.
6. L’art. 1, comma 7, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (convertito con modificazioni dalla l. 7 agosto 2012, n. 135) ha esteso a tutte le pubbliche amministrazioni l’obbligo di ricorso alle convenzioni Consip per alcune tipologie merceologiche di beni (carburante, energia elettrica, gas, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile).
                 Lo stesso articolo ha disposto che i contratti stipulati in violazione di tali previsioni sono nulli e costituiscono illecito disciplinare e contabile, ai quali corrisponde quindi un’ipotesi tipica di responsabilità amministrativa.
7. L’art. 9, comma 3, d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 ha introdotto ulteriori obblighi di acquisto in convenzione per alcune tipologie merceologiche sopra una sopra una determinata soglia.
8. La legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016), all’art. 1, co. 510, ha previsto che le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate da Consip spa, ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente al ricorrere di entrambe le seguenti condizioni:

• a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall'organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti
• qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali.
  Quanto alla giurisprudenza contabile, numerose  sono  le  deliberazioni relative all’obbligo di ricorso alle convenzioni Consip (cfr. ex multis, il parere reso dall Sez. reg di controllo dell’Emilia Romagna, n. 38/2016/PAR, del 20 aprile 2016), secondo cui “il presupposto per procedere ad acquisti autonomi extra Consip e centrali di committenza regionali è l’inidoneità del bene o del servizio al soddisfacimento dello specifico bisogno dell’amministrazione, per mancanza di caratteristiche essenziali; l’inidoneità, la quale deve emergere da un confronto operato tra lo specifico  fabbisogno  dell’ente  e  il  bene  o  il  servizio  oggetto  di convenzione, sembra dover riguardare esclusivamente le caratteristiche del bene, senza che la valutazione possa estendersi a elementi ulteriori che incidono sul fabbisogno…”.
  Pertanto, rispondendo alla domanda iniziale, in base all’interpretazione seguita dalla magistratura contabile (da ultimo, cfr. Corte dei conti, sez. contr. Emilia Romagna, deliberazione n. 56/2018, a proposito dell’acquisto di carburante per automezzi), la lettera dell’art. 1, comma 510, legge n. 208/2015, è univoca nell’individuare il presupposto per procedere ad acquisti autonomi extra Consip e centrali di committenza  regionali  nell’inidoneità  del  bene  o  del  servizio  al soddisfacimento dello specifico bisogno dell’amministrazione, per mancanza di caratteristiche essenziali.
  Anche la Corte dei Conti, sezione  controllo del Veneto (deliberazione n. 348/2017)  ha osservato che non esistono, allo stato, possibilità di approvvigionamento alternative diverse da quelle previste dalle suddette  disposizioni, le quali, tra l’altro, avendo carattere derogatorio e, quindi, eccezionale, devono considerarsi di stretta interpretazione.
  Pertanto, ad avviso della giurisprudenza contabile, in generale, il ricorso diretto al mercato, laddove sia suscettibile di determinare un effettivo risparmio di spesa, potrà avvenire in presenza dei presupposti individuati dal legislatore e nei limiti da quest’ultimo fissati. 
  Ne consegue che, qualora una amministrazione pubblica non volesse far ricorso ad altre centrali di committenza (ad es., per l’acquisto di carburante), sottraendosi al meccanismo delle convenzioni- quadro, e volesse, invece, stabilire un rapporto diretto con un fornitore, non potrebbe proprio farlo nel presente esercizio (come negli altri due successivi), mentre al di fuori del periodo di sospensione della deroga, avrebbe l’obbligo di individuare tale fornitore mediante procedura a evidenza pubblica, secondo i principi generali e secondo le modalità previste dal citato comma 494 dell’art. 1 della L. n. 208/2015. Ciò a prescindere dall’onerosità e dalla minor convenienza che, nel caso concreto rappresentato dall’ente, sono certamente imputabili al sistema di acquisto previsto dalle norme vigenti, alle quali codesta Sezione, al pari delle amministrazioni pubbliche destinatarie della normativa medesima, tuttavia, è tenuta a dare applicazione.
  Come rilevato dalla citata Sezione di controllo dell’Emilia Romagna, l’inidoneità, che deve emergere da un confronto operato tra lo specifico fabbisogno dell’ente e il bene o il servizio oggetto di convenzione, pare dover riguardare esclusivamente le caratteristiche del bene, senza che la valutazione possa estendersi a elementi ulteriori che incidono sul fabbisogno quali, nel caso prospettato, l’ubicazione dei distributori di carburante.
  Resta salva la possibilità, di cui all’art. 1, co. 494, della legge di stabilità per il 2016, di effettuare affidamenti al di fuori del regime Consip e delle altre centrali di committenza regionale, per carburanti, se ricorrano le previste condizioni consistenti nell’utilizzo di una procedura ad evidenza pubblica e nella possibilità di ottenere un  corrispettivo inferiore almeno del 3% rispetto a quello fissato da Consip o da altre centrali di committenza regionale. Ciò, purché i relativi contratti siano sottoposti a condizione risolutiva, con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico in percentuale superiore al 10 per cento rispetto ai contratti già stipulati.
  Come precisato dalla giurisprudenza contabile, tuttavia, quest’ultima possibilità, comunque, sarà possibile solo dopo il 31 dicembre 2018 (salvo ulteriori proroghe legali), poiché fino a tale termine, per razionalizzare le spese delle pubbliche amministrazioni riguardanti alcune categorie merceologiche, al fine di concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, come stabilito dal legislatore statale, non è consentito alle pubbliche amministrazioni effettuare acquisti autonomi per le categorie merceologiche indicate nel richiamato art. 1, comma 6, d.l. n. 95/2012.
   

17 marzo 2018