La mancata adozione del Piao

Il processo di adozione della programmazione resta ancora un cruccio per molte amministrazioni. Non risultano del tutto chiari i processi ed i flussi, ma anche l’attribuzione e l’individuazione delle responsabilità è tutt’altro che agevole.
Per altro, resta ancora molto vivo il problema della mancata approvazione dei documenti, poiché in diverse realtà non si riesce ad attivare la necessaria operatività.
La questione riguarda direttamente l’approvazione del Piao e, per quanto concerne questo approfondimento, una sua specifica sezione e due sottosezioni: la Sezione Valore pubblico, Performance e Anticorruzione, e le sezioni Performance nonché Rischi corruttivi e trasparenza.
Sono, infatti, queste due sottosezioni oggetto della disciplina delle conseguenze per la mancata approvazione del Piao. L’articolo 10 del DM 132/2022, infatti, prevede: “Ai sensi dell’articolo 6, comma 7, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, in caso di mancata adozione del Piano integrato di attività e organizzazione trovano applicazione le sanzioni di cui all' articolo 10, comma 5, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, ferme restando quelle previste dall' articolo 19, comma 5, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114”.
L’articolo 10, comma 5, del d.lgs. 150/2009 si riferisce alla mancata adozione del piano della performance: “In caso di mancata adozione del Piano della performance è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell'adempimento dei propri compiti, e l'amministrazione non può procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati. Nei casi in cui la mancata adozione del Piano o della Relazione sulla performance dipenda da omissione o inerzia dell'organo di indirizzo di cui all'articolo 12, comma 1, lettera c), l'erogazione dei trattamenti e delle premialità di cui al Titolo III è fonte di responsabilità amministrativa del titolare dell'organo che ne ha dato disposizione e che ha concorso alla mancata adozione del Piano, ai sensi del periodo precedente. In caso di ritardo nell'adozione del Piano o della Relazione sulla performance, l'amministrazione comunica tempestivamente le ragioni del mancato rispetto dei termini al Dipartimento della funzione pubblica”.
L’articolo 19, comma 5, lettera b), del d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014 stabilisce: “salvo che il fatto costituisca reato, applica, nel rispetto delle norme previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000 e non superiore nel massimo a euro 10.000, nel caso in cui il soggetto obbligato ometta l'adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento”.
Affrontiamo la questione della mancata approvazione del Piao dal punto di vista della conseguente assenza della sottosezione Performance. La sanzione prevista dall’articolo 10, comma 5, appare chiara solo se letta superficialmente. Nella realtà, si tratta di una norma molto complessa e dai confini difficilmente inquadrabili. Disaggregando i suoi contenuti, notiamo che:
1. in primo luogo, essa pone una specifica sanzione nel caso di mancata adozione del Piao: il divieto di erogazione della retribuzione di risultato;
2. tale divieto colpisce i dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per 
 a. omissione o
 b. inerzia nell'adempimento dei propri compiti
3. una seconda sanzione consiste nel divieto per l'amministrazione di assumere personale o conferire incarichi di consulenza o collaborazione comunque denominati;
4. vi è poi la contemplazione dell’ipotesi di mancata adozione del Piano o della Relazione sulla performance come conseguenza di omissione o inerzia dell'organo di indirizzo di cui all'articolo 12, comma 1, lettera c): in questo caso si avrà responsabilità amministrativa del titolare dell'organo che:
  a. abbia dato disposizione di erogare le premialità ai dipendenti e
  b. che abbia concorso alla mancata adozione del Piano.
Come si nota, la disaggregazione dei contenuti della norma ne evidenzia l’estrema complessità, ma, soprattutto, purtroppo, la labilità delle fattispecie di responsabilità ivi così malamente disciplinate.

Intanto, verifichiamo l’esistenza di ben tre distinti soggetti colpiti dalle responsabilità legate alla mancata adozione del Piao:
a) l’ente nel suo complesso: infatti, è l’intero ente che subisce l’afflizione del divieto di effettuare assunzioni e di attribuire incarichi di collaborazione comunque denominati;
b) i dirigenti che abbiano concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell'adempimento dei propri compiti: nei loro confronti si vieta l’attribuzione della retribuzione di risultato;
c) gli organi di governo, nel caso degli enti locali la giunta comunale, che abbiano omesso di adottare il piano o siano stati inerti nell’ambito del processo (il che è lo stesso), i quali incorrono nella responsabilità amministrativa ma solo laddove adottino provvedimenti volti a consentire l’erogazione dei premi previsti dal Titolo III del d.lgs. 150/2009; tale responsabilità appare riconnessa al pagamento delle specifiche premialità indicate dalla norma a tutti i dipendenti;
d) pertanto, a ben vedere, v’è anche una quarta categoria di dipendenti potenzialmente soggetti alle afflizioni normative previste per la mancata adozione del Piao: si tratta di tutti i dipendenti, anche non coinvolti nell’adozione del piano. Infatti, allo scopo di evitare la responsabilità amministrativa scaturente dall’erogazione delle premialità previste dal d.lgs. 150/2009, la giunta dovrebbe essere indotta a non erogarle a nessuno. È bene ricordare quali siano le premialità in argomento:

•  bonus annuale delle eccellenze, in realtà mai attivato;
•  premio annuale per l’innovazione, anch’esso rimasto solo sulla carta;
•  progressioni economiche;
•  progressioni di carriera;
•  incarichi di responsabilità;
•  accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale, a sua  volta rimasto solo un pio desiderio
• premio di efficienza, mai regolamentato.

Le voci di cui sopra in grassetto, comunque, costituiscono praticamente il cuore delle trattative per la distribuzione delle risorse delle risorse decentrate, con riferimento alle progressioni economiche e agli incarichi. Ma, anche le progressioni di carriera sono una leva non da poco per la valorizzazione dei dipendenti.
Dunque, la mancata approvazione del Piao fa scendere verso i dipendenti un blocco molto forte alle opportunità di crescita dei trattamenti economici e della carriera.

Letta con la dovuta attenzione, la previsione dell’articolo 10, comma 5, dovrebbe comportare un importantissimo effetto di deterrenza verso l’omissione o l’inerzia nell’adozione del Piao. Simmetricamente, adottare il piano nei termini opportuni e necessari, dovrebbe costituire una priorità talmente importante ed ovvia, che non vi è molto da aggiungere.
Tuttavia, è noto come, invece, l’approvazione del Piao non risulti in moltissimi casi né puntuale, né scontata.
Per “puntualità” si intende, ovviamente, l’adozione a inizio anno: solo se si attivi subito una programmazione degli obiettivi e delle attività necessarie per conseguirli, si dà modo alle strutture di indirizzare per tempo risorse e progettazioni esecutive verso quanto indicato come rilevante dalla programmazione.
È ben vero che questa necessità di specificare i piani entro l’inizio dell’anno, che significa non oltre febbraio, spesso si scontra con i rinvii alla scadenza dell’approvazione del bilancio di previsione.
Ma, si tratta di un falso problema o di un falso ostacolo all’approvazione del Piao e in particolare della sottosezione Performance.
Non si deve dimenticare che, per gli enti locali, lo stesso d.lgs. 150/2009 individua uno strumento volto sia a rimediare allo slittamento dei bilanci, sia a scongiurare l’ipotesi di assenza di Piao: si tratta dell’articolo 5, comma 1-ter, ai sensi del quale “Nel caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali, devono essere comunque definiti obiettivi specifici per consentire la continuità dell'azione amministrativa”.
Tutto concorre, quindi, per concludere per la necessità di adottare un Piao anche solo provvisorio, aggiornato alla sottosezione Performance, anche nelle more dell’approvazione del bilancio di previsione.
L’approvazione di uno specifico stralcio del Piao e, conseguentemente, di un Piao provvisoriamente aggiornato alla sola sottosezione Performance, è l’unico sistema per evitare che il rinvio dei bilanci scateni, poi, la sequenza che cagioni l’applicazione dell’articolo 10, comma 5, del d.lgs. 150/2009.
Torniamo, comunque, alle ipotesi di responsabilità. Pare corretto, intanto, affermare che la mancata attuazione della previsione contenuta nell’articolo 5, comma 1-ter, del d.lgs. 150/2009 costituisca una sorta di aggravante delle responsabilità in vario modo delineate dall’articolo 10, comma 5, del medesimo decreto. Un segretario comunale, un direttore generale, una giunta, che si abbarbichino a letture formalistiche della disciplina della performance, per negare la possibilità anche di Piao provvisori e per stralci, concorrono in maniera platealmente attiva all’eventuale mancata approvazione del piano.
Detto questo, si apre il problema proprio dell’individuazione dei responsabili persone fisiche (della responsabilità dell’ente nel suo complesso abbiamo detto). Chi sono? La norma suggerisce i “dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell'adempimento dei propri compiti”.
È un’indicazione assolutamente generica, imprecisa e, come tale, poco significativa. In termini semplicistici e poco analitici, si potrebbe affermare che tale responsabilità coinvolga tutti i dirigenti (o, negli enti privi della qualifica dirigenziale, responsabili di servizi) preposti ai vertici delle strutture gestionali. Potrebbe anche essere così, ma la responsabilità di cui tratta la norma non è oggettiva, cioè, rimessa alla semplice e mera circostanza di rivestire una funzione o una carica.
Non basta, quindi, essere dirigente o responsabile di servizio, ma occorre:

1. un coinvolgimento formale nel processo di formazione del Piao;
2. l’assegnazione di precisi “compiti” da svolgere nell’ambito di detto processo;
3. l’accertamento che il dirigente o responsabile di servizio incaricato formalmente di svolgere specifici compiti abbia: 

• omesso del tutto di svolgere detti compiti o 
• sia risultato inerte, cioè si sia mosso con una tempistica inadeguata;

dunque, occorre anche di volta in volta verificare i termini e le scadenze fissate dal singolo ente, entro i quali svolgere i “compiti”.

In assenza di quanto sopra, un dirigente non coinvolto nel processo così come delineato non può certo essere chiamato a rispondere di alcuna responsabilità per la mancata approvazione del Piao.
Ma, nel caso in cui un dirigente sia stato formalmente incaricato di svolgere precisi compiti per il processo di formazione del Piao e vi abbia atteso con puntualità e precisione e, tuttavia, a causa di altri fattori (omissioni o ritardi di altri, ivi compresa la giunta) il Piao non sia stato adottato?
L’articolo 10, comma 5, del d.lgs. 150/2001 qui evidenzia una lacuna evidente: non definisce cosa ne sia della retribuzione di risultato del dirigente o responsabile di servizio che non abbia in alcun modo concorso alla mancata adozione del Piao. Tale dirigente o responsabile conserva la possibilità di ottenere l’erogazione della retribuzione di risultato?
In linea astratta, la risposta è affermativa. Ma, andiamo alla responsabilità dei componenti della giunta: responsabilità amministrativa se consenta l’erogazione delle premialità previste dal Titolo III del d.lgs. 1590/2009. Si è visto che tra queste premialità vi sono progressioni orizzontali, verticali ed incarichi e che di fatto la giunta viene spinta a negare questi fondamentali strumenti di incentivazione a tutti i dipendenti. È plausibile che quella medesima giunta, chiamata a responsabilità amministrativa, se permetta il pagamento di fondamentali parti del salario accessorio o inneschi le progressioni verticali, abbia poi la forza e l’autorevolezza di consentire il pagamento della retribuzione di risultato a dirigenti o responsabili di servizio? Diremmo che ciò appaia poco probabile.
Ma, altro elemento di complicazione: se tutti i dirigenti, se il segretario o il direttore generale, abbiano svolgo con puntualità i compiti loro assegnati dalla disciplina interna per giungere alla proposizione del Piao alla giunta per tempo e la giunta, poi, ometta di approvarlo, che senso ha scaricare sui dipendenti le conseguenze di ciò?
Ribadiamo: in maniera del tutto maldestra, il legislatore fa scaturire sulla giunta la responsabilità amministrativa se, in assenza di Piao, permetta il pagamento delle premialità viste sopra. Il che, quindi, è una deterrenza formidabile a che la giunta disponga tali pagamenti.
Pertanto, in modo del tutto singolare, chi è causa unica e ultima della mancata adozione del Piao, la giunta, viene chiama a rispondere per responsabilità amministrativa ma non a causa della mancata adozione del documento, bensì qualora disponga il pagamento delle premialità. Di fatto, quindi, la giunta può non approvare il Piao senza conseguenza alcuna, mentre a subire gli effetti di ciò potrebbero essere esclusivamente i dipendenti.
È evidente che la disciplina dell’articolo 10, comma 5, del d.lgs. 150/2009 non funziona, perché regolamenta le varie responsabilità, dirette ed indirette ivi contemplate, in modo confusionario, ma soprattutto senza rispettare il principio di personalità e il rapporto causa-effetto.
Il che favorisce solo lo scatenarsi di un contenzioso infinito: quello del dirigente escluso dalla retribuzione di risultato pur avendo adempiuto ai compiti di redazione del Piao ad esso assegnati o quello escluso dal risultato pur non avendo alcun incarico nell’ambito del Piao; il contenzioso aperto dai dipendenti contro la giunta che non consenta l’attivazione delle premialità, per non avere, la stessa giunta, approvato il Piao; il contenzioso attivato dalla Procura della Corte dei conti contro i componenti della giunta che, pur in assenza di Piao, consentano il pagamento delle premialità.
Un caos incredibile, frutto della redazione sommaria e poco meditata di una norma che ha lo scopo manifesto di fare da “bandiera”, ma la cui concreta applicazione è molto, troppo complessa.
Più lineare, in conclusione, invece, è la responsabilità per la mancata adozione del Piao, sottosezione Rischi corruttivi e trasparenza. In questo caso, la sanzione amministrativa colpisce in modo inequivocabile, salvo che il fatto costituisca reato il soggetto obbligato, ancora una volta la giunta, che ometta l'adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento.
Anche in questo caso è altamente consigliabile che il Piao sia approvato a inizio anno in via provvisoria nello stralcio connesso alla sottosezione, per evitare tali conseguenze. In ogni caso, la previsione dell’articolo 19, comma 5, lettera b), del d.l. 90/2014 non nasconde le insidie e la confusione estrema caratterizzanti la mancata approvazione dei contenuti riguardanti la performance.
Fondamentale è che il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza sottoponga alla giunta la proposta di piano anticorruzione, meglio dire, lo stralcio del Piao relativo alla sottosezione Rischi corruttivi e trasparenza, per tempo, al massimo entro febbraio, per essere escluso da possibili chiamate in corresponsabilità.

Articolo  di Luigi Oliveri

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