Semplificazione dei controlli e sanzioni amministrative

Ecco la nuova sfida per le Polizie Locali. Nuova almeno per le Polizie locali di Regioni diverse da Emilia-Romagna e Veneto, la cui legislazione aveva - sebbene solo per le materie di competenza regionale - già disciplinato l’istituto giuridico che ci accingiamo a commentare.

Commenteremo la “diffida” come istituto propedeutico all’accertamento delle violazioni punite con sanzione amministrativa.

Con il Decreto Legislativo 12 luglio 2024, n. 103 (rubricato alla voce: “Semplificazione dei controlli sulle attività economiche”) viene impressa:

• una programmata modifica metodologica al sistema dei controlli amministrativi;
• un’immediata sterzata al procedimento di accertamento delle sanzioni amministrative.

In vigore dal 2 agosto 2024, la norma prevede che la verifica del rispetto di regole poste a tutela di un interesse pubblico da parte di operatori che svolgono un'attività economica (costituente “controllo amministrativo”), sia assoggettata ad una rigorosa programmazione, sorretta dal principio di fiducia e dal principio del contraddittorio. Ferma restando l'immediata effettuazione dei controlli nel caso di richieste dell'Autorità giudiziaria o di circostanziate segnalazioni di soggetti privati o pubblici, nei casi previsti dal diritto dell'Unione europea, di controlli per la sicurezza sui luoghi di lavoro e, comunque, ogni qual volta emergano situazioni di rischio, le amministrazioni programmano controlli e i relativi accessi ispettivi con intervalli temporali correlati alla gravità del rischio.

Peraltro, salvo che ricorrano i casi predetti o motivi di urgenza del controllo o esigenze di ricorrere ad accessi ispettivi imprevisti o senza preavviso, l'amministrazione fornisce in formato elettronico, almeno dieci giorni prima del previsto accesso presso i locali dell'attività economica, l'elenco della documentazione necessaria alla verifica ispettiva.

In disparte il tema della programmazione dei controlli (subordinata ad una serie di azioni esecutive di stampo governativo, ancora non varate), la novella incide significativamente sul sistema sanzionatorio amministrativo, prevedendo che:

• per le violazioni per le quali è prevista l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria non superiore nel massimo a cinquemila euro, l'organo di controllo incaricato, nel caso in cui accerti, per la prima volta nell'arco di un quinquennio, l'esistenza di violazioni sanabili, diffida l'interessato a porre termine alla violazione, ad adempiere alle prescrizioni violate e a rimuovere le conseguenze dell'illecito amministrativo entro un termine non superiore a venti giorni dalla data della notificazione dell'atto di diffida (ciò salvo che il fatto costituisca reato). In caso di ottemperanza alla diffida, il procedimento sanzionatorio si estingue limitatamente alle inosservanze sanate. L'istituto della diffida amministrativa non si applica a violazioni di obblighi o adempimenti che riguardano la tutela della salute, la sicurezza e l'incolumità pubblica e la sicurezza sui luoghi di lavoro. In caso di mancata ottemperanza alla diffida entro il termine indicato, l'organo di controllo effettua la contestazione ai sensi dell'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689. I termini concessi per adempiere alla diffida sono sospensivi dei termini previsti per la notificazione degli estremi della violazione.
• In fase di irrogazione delle sanzioni, le amministrazioni adottano i provvedimenti di propria competenza, ivi incluse eventuali sanzioni, in modo proporzionale al livello di rischio, al pregiudizio arrecato, alle dimensioni del soggetto controllato e all'attività economica svolta.

Entrambe le fattispecie evidenziate nei due capoversi qua sopra sunteggiati, impongono una doverosa presa di coscienza della circostanza che è stata creata una deviazione dal modello tradizionale di procedimento sanzionatorio dettato dalla L.689/1981.

La diffida, determina, difatti, una modifica alla disciplina dell’accertamento della violazione e della sua contestazione e notificazione (articoli 13 e 14).

In maniera non direttamente impattante sul lavoro dell’operatore di polizia locale che accerta violazioni, ma sicuramente in maniera significativa sulle azioni tipiche delle autorità amministrative, la correlazione tra irrogazione e proporzionalità implica una integrazione dei criteri di cui all’articolo 11 della L.689/1981.

La diffida nel sistema sanzionatorio nazionale, per come la conosciamo

Il “Decreto campo libero” (per i riferimenti normativi: comma 3 dell’articolo 1 del D.L. 91/2014) prevede che per le violazioni delle norme in materia agroalimentare e di sicurezza alimentare, per le quali è prevista l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria, l'organo di controllo incaricato, nel caso in cui accerti per la prima volta l'esistenza di violazioni sanabili, diffidi l'interessato ad adempiere alle prescrizioni violate entro il termine di trenta giorni dalla data di notificazione dell'atto di diffida e ad elidere le conseguenze dannose o pericolose dell'illecito amministrativo. Per violazioni sanabili si intendono errori e omissioni formali che comportano una mera operazione di regolarizzazione, ovvero violazioni le cui conseguenze dannose o pericolose sono eliminabili. In caso di mancata ottemperanza alle prescrizioni contenute nella diffida di cui al presente comma entro il termine indicato, l'organo di controllo effettua la contestazione ai sensi dell'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689. In tale ipotesi è esclusa l'applicazione dell'articolo 16 della citata legge n. 689 del 1981. I termini concessi per adempiere alla diffida sono sospensivi dei termini previsti per la notificazione degli estremi della violazione. Il procedimento di diffida non si applica nel caso in cui i prodotti non conformi siano stati già immessi in commercio, anche solo in parte. 

Su tale scia, come accennato in premessa, alcune regioni hanno inserito nella loro legislazione l’istituto in parola: l’articolo 7-bis (commi 3-7) della L.R. Emilia-Romagna 28 aprile 1984, n. 21; l’articolo 2-bis della L.R. Veneto 28 gennaio 1977, n. 10 (aggiunto dalla L.R. Veneto n. 10 del 11 marzo 2014).

Quindi, sebbene di queste materie si occupino poco gli operatori di polizia locale per l’applicazione delle sanzioni amministrative in materia agroalimentare e di sicurezza alimentare, già si pratica l’istituto della diffida come antecedente procedimentale dell’accertamento della violazione.

La metodologia praticata per accertare le violazioni punite con sanzioni amministrative in materia agroalimentare e di sicurezza alimentare è la seguente: Tabella 1.

La diffida nel sistema sanzionatorio nazionale, per come dobbiamo conoscerla dopo il D.LGS 103/2024
Abbiamo, quindi, potuto esaminare la procedura ormai consolidata per l’accertamento delle violazioni, previa diffida, previste per la materia agro alimentare e sicurezza alimentare (decreto “campo libero”, D.L.91/2014). Una norma dedicata agli specialisti del settore, che ormai si consolida nel tempo e che procura assestamenti procedurali che si stratificano, creando buone o cattive prassi, anche alla luce del contenzioso che ne è derivato.

Come sopra evidenziato, con il D.lgs 103/2024 viene inserito -per un nuovo incerto ambito di materie- un procedimento sanzionatorio simile a quello configurato dal D.L.91/2014; tuttavia il procedimento in parola ha delle specialità e delle differenze.

Procedendo con ordine, tentiamo di riprodurre lo stesso schema già organizzato nel precedente paragrafo: Tabella 2.

La disamina teorica della fattispecie porterebbe a considerazioni troppo estese
Comunque sia, sebbene a carattere minimale, osserviamo:

• Ambito di applicazione. L’accertamento della violazione preceduta da diffida si applica a tutti i casi nei quali essa impatti su «attività economica», intesa come l'attività che consiste nella produzione e nell'offerta di beni e servizi sul mercato. Restano esentati da questa procedura: i controlli in materia fiscale; gli accertamenti e gli accessi ispettivi disposti per la documentazione antimafia di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159; i controlli di polizia economico finanziaria; i controlli disposti per esigenze di sicurezza e difesa nazionale (ivi inclusi i controlli di cui alla legge 9 luglio 1990, n. 185 (1)  e al decreto legislativo 15 dicembre 2017, n. 221 (2)). Ovviamente, la circostanza che la condotta sanzionabile possa costituire reato, ripropone l’antico dilemma della specialità, che qui appare operare come clausola di esclusione della diffida e non come clausola generale di esclusione stessa della sanzionabilità amministrativa. In definitiva, le materie di esclusione della diffida sono estremamente vaghe; si pensi alla locuzione “controlli disposti per esigenze di sicurezza”. Siamo così al cospetto della necessità di reperire il contesto formalizzato delle materie che prevedono sanzioni amministrative che siano poste a presidio delle “esigenze di sicurezza”. Inoltre, l'istituto della diffida amministrativa non si applica a violazioni di obblighi o adempimenti che riguardano la tutela della salute, la sicurezza e l'incolumità pubblica e la sicurezza sui luoghi di lavoro.
• La fissazione della soglia economica. Il procedimento di diffida si applica per le violazioni per le quali è prevista l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria non superiore nel massimo a cinquemila euro. Non viene precisato dal Decreto se la soglia dei “5.000 Euro” si riferisca al massimo edittale previsto per legge, alla somma concretamente irrogabile o alla somma oblabile. Ragionevolmente, in mancanza di altri criteri definitori, il riferimento dovrebbe essere quello edittale, anche perché fino a tale soglia potrebbe trasporsi, per l’entità del fatto illecito, l’irrogazione della sanzione.
• La franchigia temporale. L’operatore economico potrà beneficiare del procedimento di accertamento mediante diffida, se ciò accade per la prima volta nell'arco di un quinquennio. Come è noto, non esiste una “banca dati” delle sanzioni amministrative (in generale). Quindi a monte della verifica della esistenza o meno della “franchigia temporale”, appare opportuno che gli addetti all’accertamento procedano ad assumere “sommarie informazioni”, ex art. 13 della L.689/1981, da parte dell’operatore economico.
• La violazione sanabile. Il procedimento di diffida può essere effettuato solo in presenza di “violazioni sanabili”. Quali sono le violazioni sanabili è cosa difficilissima da individuare in via ermeneutica. Come al solito, in mancanza di un elenco delle previsioni normative descrittive delle condotte sanabili, per ciascuna violazione accertata ricorrerà sempre una distanza di opinione, tra addetto all’accertamento ed operatore economico, in tema di sanabilità e di applicabilità della procedura di diffida. Questo aspetto apre la questione della discrezionalità amministrativa dell’addetto all’accertamento, cosa poco praticata nel mondo regolato dalla Legge 689/1981 ed oggi sostanzialmente accordata dalla possibilità di statuire cosa sia sanabile o meno, oltre che dal diverso termine di diffida assegnabile al trasgressore. Un criterio ermeneutico obiettivo (come suggerito nella scheda qua sopra redatta) è quello riferito al D.L.91/2014 che ci spiega cosa si debba intendere per “sanabile”: “violazioni consistenti in errori e omissioni formali che comportano una mera operazione di regolarizzazione, ovvero violazioni le cui conseguenze dannose o pericolose sono eliminabili”.
• Il lasso temporale entro cui “porre termine”. La norma, rispetto al tema della cessazione della condotta illecita (termine entro cui porre termine alla violazione, adempiendo alle prescrizioni violate o rimuovendo le conseguenze dell'illecito amministrativo) si misura con questa locuzione “entro un termine non superiore a venti giorni dalla data della notificazione dell'atto di diffida”. 
• La diffida e i suoi effetti (tra ottemperanza ed inottemperanza). La diffida è di competenza degli addetti all’accertamento della violazione punita con sanzione amministrativa, ex art. 13 della L.689/1981. Occorrerà predisporre idonea a valida modulistica. Non è da escludere che la diffida possa essere redatta in calce al verbale di ispezione; tuttavia anche un documento autonomo, formale e chiaro assolve a tale funzione. Recita la norma... “diffida l'interessato a porre termine alla violazione, ad adempiere alle prescrizioni violate e a rimuovere le conseguenze dell'illecito amministrativo entro un termine non superiore a venti giorni dalla data della notificazione dell'atto di diffida”. La diffida è quindi un atto formale, di natura recettizia, con contenuto avente un certo perimetro di discrezionalità e con un termine di verifica estensibile fino a venti giorni. La diffida è peraltro formalmente descritta: “invito, contenuto nel verbale di ispezione, rivolto dall'accertatore al trasgressore e agli altri soggetti di cui all'articolo 6 della legge 24 novembre 1981, n. 689, prima della contestazione della violazione, a sanare la stessa”. Quindi essa precede obbligatoriamente ogni forma di contestazione della violazione e riguarda l’intimazione a sanare al massimo entro venti giorni dalla notificazione il tutto. Un inciso specifico merita la parziale ottemperanza. In questo caso, la verifica postuma, vale a dire dopo il termine assegnato in diffida per sanare, dovrà essere sicuramente oggetto di documentazione e verbalizzazione molto accurata. Essa dovrà essere possibilmente svolta in contraddittorio (ci si deve dare, ragionevolmente, appuntamento con l’operatore economico) e dovrà acclarare se ci sia stata ottemperanza o meno. In caso di inottemperanza, totale o parziale, scatta l’accertamento della violazione, per il quale si dovrà specificare anche il percorso procedimentale di diffida e di riscontro della sua inottemperanza. In questo caso, effettuata la contestazione o la notificazione, si apriranno tutti i temi procedimentali classici della L.689/1981. In tal senso, il comma 2 dell’articolo 6 è molto chiaro: “In caso di mancata ottemperanza alla diffida di cui al comma 1 entro il termine indicato, l'organo di controllo effettua la contestazione ai sensi dell'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689. I termini concessi per adempiere alla diffida sono sospensivi dei termini previsti per la notificazione degli estremi della violazione”.

(1) Nuove norme sul controllo dell'esportazione, importazione e transito dei materiali di armamento.
(2) Attuazione della delega al Governo di cui all'articolo 7 della legge 12 agosto 2016, n. 170, per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni della normativa europea ai fini del riordino e della semplificazione delle procedure di autorizzazione all'esportazione di prodotti e di tecnologie a duplice uso e dell'applicazione delle sanzioni in materia di embarghi commerciali, nonchè per ogni tipologia di operazione di esportazione di materiali proliferanti.