L'esenzione I.M.U. per gli immobili occupati abusivamente

L’occupazione abusiva di case e appartamenti è un problema che negli ultimi anni ha raggiunto nel nostro Paese dimensioni preoccupanti. Secondo i dati forniti dal Governo, nel 2023 gli immobili occupati abusivamente sono stati ben 48 mila circa.

È evidente come l’occupazione abusiva crei un notevole danno in capo al proprietario che si vede ingiustamente “spogliato” del suo bene. 
Sino a poco tempo fa, poi, la situazione era resa ancora più intollerabile dalla circostanza per cui i proprietari erano comunque tenuti al versamento dell’i.m.u. sugli immobili occupati.

È per questo che con la legge n. 197/2022 cd. legge di Bilancio 2023 il Legislatore ha avvertito la necessità di introdurre nel nostro ordinamento una norma che vada a mitigare le conseguenze dannose in capo ai proprietari ingiustamente spogliati dei loro beni.

Con il comma 81 dell’art. 1 della legge n. 197/2022 il Legislatore ha così previsto l’esenzione i.m.u. per gli immobili occupati abusivamente.

La previsione è stata salutata con favore dall’opinione pubblica, che ha visto in essa un doveroso “contraltare di giustizia” rispetto allo spoglio abusivo.

Il comma 81 dell’art. 1 della legge n. 197/2022

Il precitato comma 81 dell’art. 1 della legge n. 197/2022 ha così modificato il comma 759 dell’art. 1 della legge n. 160/2019 concernente le ipotesi di esenzione dall’i.m.u..
La norma prevede infatti che: “Sono esenti dall’imposta, per il periodo dell’anno durante il quale sussistono le condizioni prescritte, gli immobili non utilizzabili né disponibili, per i quali sia stata presentata denuncia all’Autorità giudiziaria in relazione ai reati di cui agli articoli 614, secondo comma, o 633 del codice penale o per la cui occupazione abusiva sia stata presentata denuncia o iniziata azione giudiziaria penale”.

La legge ha previsto quindi requisiti ben precisi per poter fruire dell’esenzione.
È infatti necessario non solo che l’immobile sia di fatto indisponibile per l’illegittima occupazione altrui, ma anche che tale situazione sia “formalmente” portata a conoscenza delle competenti Autorità.

La norma richiede infatti che il proprietario dell’immobile occupato abbia presentato denuncia per il reato di violazione di domicilio di cui all’art. 614 c.p. (1) ovvero di invasione di terreni o edifici di cui all’art. 633 c.p. (2) ovvero che, a fronte dell’occupazione abusiva, sia stata presentata denuncia e sia stata avviata l’azione giudiziaria penale.

L’esenzione è limitata al periodo dell’anno in cui l’immobile sia risultato indisponibile per il proprietario in ragione dell’occupazione abusiva denunciata.

L’esenzione in commento ha trovato applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2023. 
La norma che la ha introdotta è infatti una norma “ordinaria”, certamente non di interpretazione autentica, e che, in mancanza di espresse indicazioni, non può produrre effetti retroattivi.

La dichiarazione i.m.u. ai fini dell’esenzione

Con decreto del 24 aprile 2024 il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha precisato che per fruire dell’esenzione in commento il contribuente è tenuto ad informare l’Amministrazione del ricorrere dei requisiti tramite dichiarazione i.m.u.. È onere del contribuente anche comunicare l’eventuale cessazione del relativo diritto.
In assenza di nuove comunicazioni, la dichiarazione vale anche per gli anni successivi.

La dichiarazione deve essere trasmessa esclusivamente per via telematica, ovvero tramite i servizi Entratel o Fisconline dell’Agenzia delle Entrate.

Il contribuente è tenuto a compilare i seguenti campi del Quadro A:

• campo 15: indicando numero “1” per l’esenzione per immobili non utilizzabili né disponibili;
• campo 22: indicando la fattispecie che dà diritto all’esenzione, ovvero:

1. numero “1” per violazione di domicilio (art. 614 c.p.) o per invasione di terreni o edifici (art. 633 c.p.);
2. numero “2” per occupazione abusiva per la quale sia stata presentata denuncia o iniziata azione giudiziaria penale;

• campo 23: indicando l’autorità presso la quale è stata presentata la denuncia o che ha iniziato l’azione giudiziale penale;
• campo 24: riportando la data della denuncia o del provvedimento.

La sentenza n. 60/2024 della Corte Costituzionale

La questione di costituzionalità sollevata

Con due ordinanze del medesimo tenore, n. 84 e 85 del 2023, la Corte di Cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale in relazione all’art. 9, c.1, D.L.vo n. 23/2011, nella sua formulazione originaria applicabile ratione temporis, nella parte in cui non prevede l’esenzione dall’i.m.u. per gli immobili occupati abusivamente e che non sia possibile liberare pur in presenza di opportuna denuncia alle Autorità competenti.

Per la Corte di Cassazione in tali ipotesi vi sarebbe una violazione dell’: 

• art. 3, c.1, della Costituzione che prevede che “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”;
• art. 53, c.1, della Costituzione che prevede che “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”;
• art. 42, c.2, della Costituzione che prevede che “La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti”;
• art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo cd. CEDU, che dispone che “Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni Precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”.

La fattispecie concreta

La vicenda sottoposta all’esame dei Supremi Giudici riguarda il rifiuto opposto da Roma Capitale all’istanza di rimborso avanzata dalla casa di cura Valle Fiorita per l’i.m.u. delle annualità 2013 e 2014, maturata su un immobile di sua proprietà ma che risultava occupato abusivamente da terzi a decorrere dal dicembre 2012.

La ricorrente aveva dimostrato di aver posto in essere tutte le necessarie iniziative per prevenire l'occupazione dell'immobile (quali la predisposizione della chiusura a mezzo blocchetti di cemento delle aperture, l’attivazione di un servizio di sorveglianza privata ancorché non armata) e di aver altresì denunciato immediatamente all'autorità preposta l'avvenuta occupazione abusiva.

Tuttavia, benché fosse stato disposto un sequestro preventivo dell'immobile da parte del Giudice per le indagini preliminari, la misura cautelare non aveva avuto esecuzione per motivi di ordine pubblico.

Peraltro, proprio per tale motivo Valle Fiorita nel 2013 aveva presentato ricorso avanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU), che, in accoglimento delle istanze della ricorrente, aveva condannato lo Stato italiano al risarcimento del danno, affermando che la mancata esecuzione del provvedimento di sequestro preventivo integrava la previsione di cui al primo capoverso del primo comma dell'art. 1 Protocollo addizionale alla CEDU.

Rilevava la Corte europea che l'esercizio reale ed effettivo del diritto alla protezione della proprietà può “esigere delle misure positive di tutela, in particolare laddove sussista un legame diretto tra le misure che un ricorrente potrebbe legittimamente attendersi dalle autorità e il godimento effettivo da parte di quest'ultimo dei suoi beni”, e che tale assunto, combinato con il principio della preminenza del diritto, giustificava l'irrogazione di una sanzione a danno dello Stato che non avesse dato esecuzione, ovvero che avesse impedito, l'esecuzione di una decisione giudiziaria.

Le contrapposte tesi delle parti in causa

Quanto alla debenza dell’i.m.u, da un lato l’ente impositore giustificava il proprio diniego al rimborso con la lettera dei previgenti art. 13, comma 2, d.l. n. 201/2011 convertito, con modificazioni, nella l. n. 214/2011, secondo cui "l’imposta municipale propria ha per presupposto il possesso di immobili di cui all'articolo 2 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504”, e 9, comma 1, d.lgs. n. 23/2011, per cui  soggetti passivi dell'imposta municipale propria sono il proprietario di immobili ovvero il titolare di altri diritti reali sugli stessi.

Ne conseguirebbe che, a fini impositivi, il possesso del bene sarebbe superfluo, rilevando esclusivamente l’esistenza di un titolo.
Dall’altro lato, la contribuente rilevava che “ove un soggetto si trovi nell'impossibilità di recuperare il possesso del proprio immobile per scelta degli organi dello Stato preposti a sgomberare gli immobili occupati abusivamente (e non a causa di comportamento illegittimo del proprietario o per sua inerzia), risulterebbe in contrasto con i principi costituzionali imporre il pagamento dell'imposta per gli esercizi in cui permanga l'occupazione abusiva, difettando la capacità contributiva del proprietario”.

Le argomentazioni della Corte Costituzionale

La Corte Costituzionale, interessata della questione, ha rilevato come “indipendentemente dalla nozione di possesso cui debba farsi riferimento a proposito dell'IMU, è irragionevole affermare che sussista la capacità contributiva del proprietario che abbia subito l'occupazione abusiva di un immobile che lo renda inutilizzabile e indisponibile e si sia prontamente attivato per denunciarne penalmente l'accaduto, tanto che il legislatore, come già rilevato, è intervenuto con la legge n. 197 del 2022 per dichiarare non dovuta l'imposta in questione”.

La Corte ricorda di aver sempre sostenuto nei propri precedenti che “ogni prelievo tributario deve avere una causa giustificatrice in indici concretamente rivelatori di ricchezza” e che “la sottrazione all'imposizione (o la sua riduzione) è resa necessaria [...] dal rilievo di una minore o assente capacità contributiva”.

Prosegue la Corte affermando che sarebbe “irragionevole e contrario al principio della capacità contributiva che il proprietario di un immobile occupato abusivamente, il quale abbia sporto tempestiva denuncia all'autorità giudiziaria penale sia, ciò nonostante, tenuto a versare l'IMU per il periodo decorrente dal momento della denuncia a quello in cui l'immobile venga liberato, perché la proprietà di tale immobile non costituisce, per il periodo in cui è abusivamente occupato, un valido indice rivelatore di ricchezza per il proprietario spogliato del possesso”.

Le conclusioni della Corte Costituzionale

Il Collegio conclude così affermando “l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 23 del 2011, nel testo applicabile ratione temporis, per violazione degli artt. 3, primo comma, e 53, primo comma, Cost., nella parte in cui non prevede che - sul modello dell'art. 1, comma 81,della legge n. 197 del 2022 citato dal rimettente - non sono soggetti all'imposta municipale propria, per il periodo dell'anno durante il quale sussistono le condizioni prescritte, gli immobili non utilizzabili né disponibili, per i quali sia stata presentata denuncia all'autorità giudiziaria in relazione ai reati di cui agli artt. 614, secondo comma, o 633 cod. pen. o per la cui occupazione abusiva sia stata presentata denuncia o iniziata azione giudiziaria penale”.

Gli effetti della sentenza della Corte Costituzionale n. 60/2024

Ben si sa come le pronunce di illegittimità costituzionale abbiano effetto retroattivo, inficiando sin dall’origine la validità e l'efficacia della norma dichiarata contraria alla Costituzione, salvo il limite delle situazioni giuridiche “consolidate”.
Con la pronuncia appena commentata, quindi, è come se la Corte Costituzionale abbia esteso retroattivamente la portata della norma contenuta nel comma 81 dell’art. 1 della l. n. 197/2022.
Ne consegue che, chiunque abbia provveduto al pagamento dell’i.m.u. in riferimento ad immobili occupati abusivamente e per cui ha esposto denuncia, potrà chiedere il rimborso. Ovviamente dovrà trattarsi di pagamenti non risalenti oltre 5 anni.

(1) Così recita la norma: “Chiunque s'introduce nell'abitazione altrui, o in altro luogo di privata dimora, o nelle appartenenze di essi, contro la volontà espressa o tacita di chi ha il diritto di escluderlo, ovvero vi s'introduce clandestinamente o con l'inganno, è punito con la reclusione da uno a quattro anni.
Alla stessa pena soggiace chi si trattiene nei detti luoghi contro l'espressa volontà di chi ha il diritto di escluderlo, ovvero vi si trattiene clandestinamente o con inganno.
La pena è da due a sei anni se il fatto è commesso con violenza sulle cose, o alle persone, ovvero se il colpevole è palesemente armato.
Il delitto è punibile a querela della persona offesa. Si procede, tuttavia, d'ufficio quando il fatto è commesso con violenza alle persone, ovvero se il colpevole è palesemente armato o se il fatto è commesso con violenza sulle cose nei confronti di persona incapace, per età o per infermità”.
(2) Così recita la norma: “Chiunque invade arbitrariamente terreni o edifici altrui, pubblici o privati, al fine di occuparli odi trarne altrimenti profitto, è punito, a querela della persona offesa, con la reclusione da uno a tre anni e con la multa da euro 103 a euro 1.032.
Si applica la pena della reclusione da due a quattro anni e della multa da euro 206 a euro2.064 e si procede d'ufficio se il fatto è commesso da più di cinque persone o se il fatto è commesso da persona palesemente armata.
Se il fatto è commesso da due o più persone, la pena per i promotori o gli organizzatori è aumentata”.

--> Per approfondire alcuni aspetti:

• scarica il materiale o visualizza la registrazione del webinar Legge di Bilancio 2024 - Esenzione IMU in materia di Enti non commerciali del 14/05/2024 a cura dell'Avvocato Lorella Martini.