La competenza ad approvare i piani attuativi: strumenti finalizzati a precisare le previsioni del Piano Regolatore Generale

La nozione di piano attuativo

I piani attuativi (nella prassi si distinguono diversi modelli concreti: ad esempio, piani di recupero, piani di lottizzazione, piani per gli insediamenti produttivi, piani particolareggiati) possono essere considerati l’anello di congiunzione fra il piano regolatore generale (PRG) e la concreta attuazione dell’intervento edilizio: in termini generali, rappresentano la pianificazione di dettaglio, attraverso cui si attuano in concreto le previsioni generali del PRG (1).

Le norme rilevanti ai fini della competenza all’approvazione

La ripartizione della competenza è individuata dall'art. 5, comma 13, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (2), convertito con la Legge 12 luglio 2011, n. 106, secondo cui, perseguendo una “ratio di snellimento e accelerazione delle procedure urbanistiche” (3): 

• la Giunta Comunale è competente all'approvazione (ossia, alla deliberazione (4)) dei piani attuativi qualora compatibili con lo strumento urbanistico vigente (si pensi ad un piano di lottizzazione con l'imposizione di alcune prescrizioni in ordine alla localizzazione dell'area di parcheggio e alla definizione di una pratica di condono in merito ad un fabbricato rurale (5)); 
• qualora, invece, il piano attuativo comporti una variante allo strumento urbanistico vigente, l'esigenza di modifica di quest'ultimo attiva la competenza del Consiglio Comunale (6) (si pensi, ad esempio, ad un PRG che prevede una strada comunale nell’area che, nell’elaborato del progetto di lottizzazione presentato, dovrebbe essere occupata da un muro di recinzione in cemento armato (7); oppure, ad un PRG che esclude la possibilità di realizzare edifici ad uso commerciale in una Zona F – Residenziali esterne, mentre il piano di lottizzazione proposto prevede tale possibilità (8)); quest’ultimo organo, peraltro, ha la competenza in materia di piani territoriali ed urbanistici (9).

In linea di massima, la giurisprudenza ritiene che: 

• la neutralità del piano attuativo rispetto allo strumento generale sia una condizione necessaria e sufficiente a radicare la competenza della Giunta (10);
• non muta “qualitativamente” la natura dell’atto conclusivo del procedimento, che rimane un atto discrezionale, sicché è da escludere che, in tale fase, la Giunta sia titolare di poteri più ristretti di quelli che in precedenza spettavano al Consiglio, esercitando anch’essa poteri discrezionali e non meramente esecutivi (11).

Sebbene la citata norma di cui al decreto-legge n. 70/2011 si limita a parlare di competenza all’approvazione, per una questione di coerenza è corretto ritenere che anche la competenza a decidere il diniego debba essere rispettosa della medesima distinzione fra Giunta Comunale e Consiglio Comunale (12): 

• il primo organo esprimerà il diniego nel caso di piani attuativi compatibili con lo strumento urbanistico; 
• il secondo organo lo farà con riferimento ai piani comportanti una variante allo strumento urbanistico vigente.

Il ruolo del dirigente dell’ufficio tecnico

Alla luce della ripartizione delle competenze di cui sopra, è evidente che il dirigente dell’ufficio tecnico è privo del potere di accogliere o denegare un piano attuativo, risolvendosi una sua eventuale decisione in un atto viziato da incompetenza e, come tale, annullabile dal giudice amministrativo (13).

Ed infatti, come affermato dalla giurisprudenza, “Spetta all'organo politico, e non al dirigente comunale, sulla base dell'istruttoria tecnica condotta dagli uffici amministrativi e del parere espresso dalla Commissione edilizia, la decisione finale in ordine all'approvazione o al diniego di approvazione del piano di lottizzazione: la Giunta è competente ad approvare il piano attuativo quando questo è coerente con il p.r.g., mentre l'esigenza di modifica di quest'ultimo, implicata dal piano attuativo, attiva la competenza del Consiglio comunale, con la conseguenza che non residua mai la competenza degli organi burocratici del Comune” (14). 

Questo non comporta che il dirigente dell’ufficio tecnico non possa indicare, in virtù della sua competenza tecnica, eventuali aspetti del piano attuativo rilevanti ai fini della decisione ovvero richiedere integrazioni documentali; tuttavia, a fronte della volontà del privato di insistere per la conclusione del procedimento relativo al progetto così come presentato, il dirigente, pur con le osservazioni di propria competenza, non può che rimettere ogni decisione al Consiglio Comunale o alla Giunta, unici organi competenti a deliberare in materia (15).

Spetta al dirigente dell’ufficio tecnico comunale l’attività amministrativa consequenziale alla decisione del Consiglio o della Giunta, ascritta, ai sensi dell’art. 107, comma 3, del D.lgs. n. 267/2000, alla competenza dell’organo di gestione: si pensi, ad esempio, alla sottoscrizione della convenzione e alle comunicazioni con i soggetti interessati (16), attività per nulla incidenti sulla potestà pianificatoria esercitata dal Consiglio o dalla Giunta ma che si limitano ad una puntuale applicazione di quanto deciso e, per il resto, stabilito dalla normativa statale e regionale in materia.

In tal senso depone, invero, l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui, mentre piano urbanistico attuativo e schema di convenzione formano oggetto di un unico atto di approvazione (di competenza del Consiglio o della Giunta), “la convenzione propriamente detta (cioè il contratto ad oggetto pubblico successivamente stipulato) costituisce certamente un atto negoziale autonomo (nel senso di essere giuridicamente distinto dal provvedimento - atto unilaterale di approvazione), la cui sottoscrizione deve essere effettuata dal dirigente del Comune, ex art. 107, co. 3, lett. c) T.U. enti locali” (17).

Nella casistica giurisprudenziale ritroviamo numerosi esempi di illegittime decisioni del dirigente in merito ai piani attuativi, puntualmente stigmatizzati dai giudici:

• adozione di un provvedimento che dichiara la proposta di piano di lottizzazione “improcedibile” sulla scorta della ritenuta non conformità della stessa alle vigenti NTA del PRG (18);
• stipula di una convenzione in assenza dell’approvazione del piano attuativo da parte del Consiglio (19);
• adozione di una nota con cui si ritengono non sussistenti “le condizioni per pervenire ad un provvedimento conclusivo” con riferimento al procedimento di approvazione del piano di lottizzazione (20). 

La discrezionalità della scelta

A prescindere dall’organo chiamato a decidere (Giunta o Consiglio), la scelta finale si connota per discrezionalità: secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, “l'approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo (ex pluribus cfr. Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 8 luglio 2015, n. 1667; Tar Puglia, Bari, Sez. III, 12 marzo 2015, n. 403; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 11 febbraio 2014, n. 41; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 29 maggio 2013, n. 1563; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 marzo 2013, n. 1479; id. 19 settembre 2012, n. 4977; Tar Umbria, Sez. I, 27 maggio 2010, n. 335; Tar Piemonte, Sez. I, 9 aprile 2010, n. 1752; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 6 giugno 2008, n. 624; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 248). Ne discende che il Comune, fino all’approvazione del piano, è pienamente titolare della propria potestà pianificatoria e possa modificare le proprie scelte” (21).

La pianificazione attuativa è connotata da valutazioni discrezionali, espressione di un complessivo bilanciamento di interessi e costituisce, al pari del piano regolatore generale, espressione della potestà pianificatoria, seppure declinata in ottica più specifica e, per così dire, operativa. La costitutiva finalità attuativa, propria di tale programmazione di dettaglio, impone all’Amministrazione la contestuale ponderazione di molteplici e potenzialmente contrastanti interessi anche non strettamente urbanistici ed è, pertanto, innervata da valutazioni eminentemente discrezionali in ordine non solo al quomodo, ma pure al quando; siffatto spazio ampio di discrezionalità, da un lato, non consente di predicare, in capo al privato, una pretesa giuridicamente tutelata e coercibile all’emanazione hic et nunc di un piano attuativo da parte del Comune, dall’altro circoscrive significativamente la capacità penetrativa del sindacato del giudice amministrativo nei casi in cui l’ente locale abbia esternato i motivi sottesi alla scelta di non procedere all’adozione della pianificazione di dettaglio (22).

Da tali considerazioni consegue, inoltre, che la scelta comunale in merito all’approvazione del piano attuativo è soggetta al sindacato di legittimità nei soli limiti della verifica della non manifesta irragionevolezza, illogicità o arbitrarietà della stessa (23).

Inoltre, la mera presentazione di un piano attuativo di iniziativa privata non genera alcun affidamento qualificato rispetto a successive modifiche urbanistiche (24).

Le decisioni della Giunta

Secondo la giurisprudenza (25), la Giunta Comunale, in sede di adozione di un piano attuativo, non si limita ad un mero riscontro della compatibilità dello stesso con la pianificazione sovraordinata ma può esercitare un potere discrezionale valutando nel merito le soluzioni proposte. Pertanto la Giunta, organo collegiale di governo del Comune, non è condizionata in modo assoluto nel proprio apprezzamento dalle conclusioni cui sono pervenuti gli uffici tecnici dalle quali può motivatamente discostarsi, e nello svolgimento di tale attività alla stessa non può ritenersi precluso ricorrere ad una consulenza legale esterna inserita nell'ambito dell’istruttoria procedimentale e richiamata nella motivazione dell'atto finale.

In sede di adozione di un piano attuativo la Giunta esercita una discrezionalità che è quella ampia propria degli atti di pianificazione del territorio, con l’unico limite di non poter effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con la pianificazione sovraordinata, ad esempio negando con valutazioni diametralmente opposte da quelle effettuate nel piano regolatore l’edificabilità ammessa da questo su un’area.

Infine, considerata la ratio di semplificare il procedimento nei casi in cui non si apportino modifiche al PRG, non può ravvisarsi un “sacrificio” dei consiglieri comunali in merito alla decisione assunta dalla Giunta, visto che il Consiglio comunque già ha avuto modo di esprimersi in occasione del PRG, non risultando penalizzato dall’approvazione di un piano attuativo conforme allo strumento urbanistico generale (26).

Pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali e competenza della Giunta

L’art. 38, comma 5, del Decreto Legislativo n. 267/2000 dispone che “I consigli durano in carica sino all'elezione dei nuovi, limitandosi, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili”. 

Detta disposizione è strettamente riferibile agli atti di competenza del Consiglio e non anche alla Giunta; diversamente opinando, si determinerebbe una paralisi dell’attività amministrativa degli enti locali nel periodo pre-elettorale. La Giunta, pertanto, anche dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ha competenza sull’approvazione dei piani attuativi qualora non comportino variante allo strumento urbanistico generale (27).

(1) Ricordiamo, per inciso, che per l’attuazione dei piani attuativi è prevista una durata massima di dieci anni (art. 16, comma 5, della Legg n. 1150/1942), decorrenti – per concorde giurisprudenza – dalla data di stipula della relativa convenzione, quale atto accessorio alla formazione del piano e che normalmente segue, in termini ragionevoli, l’approvazione dello stesso: cfr., ex multis, TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 29 marzo 2021, n. 819.
(2) C.d. Decreto Sviluppo.
(3) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 7 settembre 2020, n. 5373.
(4) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 7 settembre 2020, n. 5373.
(5) Caso concreto tratto da TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 13 gennaio 2021, n. 23.
(6) TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 13 gennaio 2021, n. 23; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 4 marzo 2016, n. 888; TAR Liguria, sez. I, sent. 17 giugno 2019, n. 542; TAR Toscana, sez. I, sent. 28 gennaio 2021, n. 158.
(7) Caso concreto tratto da TAR Molise, sez. I, sent. 27 marzo 2018, n. 178.
(8) Caso concreto tratto da TAR Molise, sez. I, sent. 29 gennaio 2016, n. 44.
(9) Art. 42, comma 2, lett. b, del D.lgs. n. 267/2000.
(10) TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 17 ottobre 2024, n. 1905.
(11) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 4 marzo 2016, n. 888.
(12) TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 17 ottobre 2024, n. 1905; sez. III, sent. 19 luglio 2022, n. 2079; TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, sent. 11 maggio 2020, n. 310, secondo cui “certamente compete alla Giunta anche il potere di negare l’adozione degli stessi (TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 4 aprile 2017)”, e sent. 28 aprile 2020, n. 254.
(13) Per un caso concreto, cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 17 ottobre 2024, n. 1905.
In passato, prima della novella legislativa del 2011, il TAR Molise, sez. I, nella sent. 4 novembre 2010, n. 1511, al contrario, aveva ritenuto non fondata l’eccepita incompetenza del dirigente che aveva denegato un piano attuativo “poiché l’atto del dirigente è preliminare alle valutazioni che senz’altro competono al Consiglio Comunale e può essere impugnato in quanto autonomamente lesivo”; a seguito della citata novella, al contrario, è stato affermato che “In nessun caso, quindi, il legislatore nazionale e regionale ha attribuito ai Dirigenti le decisioni in materia”: così TAR Puglia, Lecce, sez. I, sent. 20 luglio 2017, n. 1250.
(14) TAR Toscana, sez. I, sent. 18 aprile 2017, n. 591.
(15) TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, sent. 4 aprile 2017, n. 570.
(16) TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, sent. 5 dicembre 2023, n. 348.
(17) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 29 settembre 2016, n. 4027; TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, sent. 5 dicembre 2023, n. 348.
(18) TAR Lazio, Roma, sez. II quater, sent. 24 aprile 2024, n. 8137.
(19) TAR Lazio, Roma, sez. II quater, sent. 18 marzo 2024, n. 5374.
(20) TAR Puglia, Lecce, sez. I, sent. 20 luglio 2017, n. 1250.
(21) TAR Veneto, sez. II, 4 febbraio 2019, n. 150; sent. 2 novembre 2022, n. 1690; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sent. 28 giugno 2021, n. 603; TAR Toscana, sez. I, sent. 22 febbraio 2021, n. 284.
(22) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 3 aprile 2017, n. 1508.
(23) TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 3 gennaio 2019, n. 5; sent. 28 giugno 2021, n. 603.
(24) TAR Friuli Venezia Giulia, sez. I, sent. 3 agosto 2018, n. 272.
(25) TAR Veneto, sez. II, sent. 14 dicembre 2016, n. 1375.
(26) TAR Veneto, sez. II, sent. 9 luglio 2014, n. 986.
(27) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 4 dicembre 2023, n. 10487.