Le linee guida del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sul decreto Salva Casa (dl n. 69/2024)

Dopo aver analizzato le linee guida (1) del MIT sul Decreto salva casa (dl n. 69/2024, convertito con la legge n. 105/2024) sullo stato legittimo dell’immobile, continuiamo la nostra analisi soffermandoci sul mutamento della destinazione d’uso.

Ancora una volta, a scanso di equivoci, è bene ricordare che non siamo dinanzi ad una fonte normativa vincolante: le linee guida, infatti, impostate come un mix fra spiegazioni e FAQ, espongono l’opinione del Ministero, allo scopo di fornire un’informazione generalizzata; rimane ovvio che la giurisprudenza, quando sarà chiamata a pronunciarsi su contenziosi concreti, potrebbe individuare interpretazioni diverse.

Il mutamento di destinazione d’uso della singola unità immobiliare

È disciplinato dall’art. 23-ter (2) del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001), il quale è stato modificato con l’aggiunta di alcuni commi.
Preliminarmente, ricordiamo che, salva diversa previsione legislativa regionale, esistono cinque categorie funzionali rilevanti:
a)    residenziale,
a-bis) turistico ricettiva,
b)    produttiva e direzionale,
c) commerciale,
d) rurale.

Il nuovo comma 1-bis dispone che il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale (cc.dd. mutamenti orizzontali: si pensi, ad esempio, per la categoria residenziale, al mutamento da appartamento ad alloggio per affitti brevi; per la categoria commerciale, al mutamento da negozio di abbigliamento a negozio di elettronica) è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni. Il motivo di tale liberalizzazione è facilmente intuibile: nei mutamenti orizzontali non vi sono variazioni nei carichi urbanistici, con la conseguenza che non vi sono né un aumento del fabbisogno di servizi pubblici (parcheggi, verde attrezzato, viabilità) né un incremento della pressione sulle infrastrutture urbane (rete idrica, fognature, smaltimento rifiuti).

Similmente, sono ammessi i cc.dd. mutamenti verticali, ossia fra le categorie a), a-bis), b) e d) nelle zone A, B, e C di cui all’art. 2 del DM n. 1444/1968 e nelle zone equipollenti individuate dalla legislazione regionale, fermo restando: 

• la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, 
• il rispetto delle normative di settore,
• il possesso del titolo edilizio necessario (su cui ci soffermeremo a breve),
• il rispetto della forma di utilizzo prevalente dell’immobile rispetto alle altre unità immobiliari presenti.

In questo caso, il mutamento di destinazione d'uso non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal DM n. 1444/1968 e dalle disposizioni di legge regionale né al vincolo della dotazione minima obbligatoria dei parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150.

Resta fermo, nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, ove previsto, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria. 

Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d'uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate.

Posto che i mutamenti possono avvenire sia senza realizzazione di opere (intervento senza la realizzazione di opere edilizie o con realizzazione di opere di attività edilizia libera) sia con realizzazione di opere (soggette a CILA, SCIA, SCIA alternativa al permesso di costruire, permesso di costruire), le linee guida individuano le diverse possibili combinazioni:

Il titolo edilizio necessario per il mutamento della destinazione d’uso

Nel caso di mutamento senza opere è richiesta la SCIA (art. 23, comma 1-quinquies, lett. a); negli altri casi, invece, vale il titolo necessario per realizzare le opere, ossia SCIA, SCIA alternativa al permesso di costruire, permesso di costruire (art. 23, comma 1-quinquies, lett. b). 

Nel caso di mutamento con realizzazione di opere soggette a CILA è comunque richiesta la SCIA. 

Ricordiamo che la giurisprudenza ha avuto posizioni non unitarie: 

• secondo una prima tesi (3), il cambio di destinazione d'uso senza opere è assoggettato a SCIA qualora intervenga nell'ambito della stessa categoria urbanistica, mentre è richiesto il permesso di costruire per le modifiche di destinazione che comportino il passaggio ad una diversa categoria funzionale tra quelle previste dall'art. 23-ter del Testo Unico Edilizia;
• secondo altro orientamento (4), invece, il cambio di destinazione d'uso di un preesistente manufatto non richiede alcun titolo abilitativo nel solo caso in cui si realizzi fra categorie edilizie omogenee; viceversa, il cambio di destinazione che interviene tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, soggetta a permesso di costruire.

Adesso le linee guida sembrano fornire un elemento di chiarezza definitiva.

Il mutamento di destinazione d’uso orizzontale di un intero immobile

Valgono i medesimi titoli appena elencati; rimane ferma, tuttavia, la prevalenza di eventuali diverse indicazioni contenute nella legislazione regionale e/o negli strumenti urbanistici.

Il potere delle Regioni

È espressamente previsto che i principi espressi dall’art. 23, come modificato dal decreto, trovano applicazione diretta; le Regioni devono adeguare la propria normativa e sono facoltizzate a prevedere eventuali ulteriori livelli di semplificazione.

Le FAQ sul cambio di destinazione d'uso

Domanda D.2.1.1
Cosa si intende per “specifiche condizioni”?

Risposta
Le condizioni individuate dopo l’entrata in vigore del DL Salva Casa dai competenti enti territoriali con apposite determinazioni.

Posto che i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, limitazioni o divieti, si chiarisce preliminarmente che le “condizioni” menzionate all’articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, dovranno risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni. Tali condizioni, peraltro, potranno riferirsi ai soli aspetti concernenti il mutamento di destinazione d’uso e non anche alle modalità di realizzazione degli interventi nelle ipotesi di esecuzione di opere edilizie contestuale al mutamento stesso.

In secondo luogo, le condizioni dovranno essere specifiche, e, quindi, non potranno essere implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, in considerazione del fatto che quanto disposto dal novellato articolo 23ter del Testo unico prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute.

Invero, nell’ambito del quadro normativo delineato dalla riforma, la facoltà di imporre o meno specifiche condizioni costituisce un meccanismo di flessibilità che consente all’ente locale di tenere conto delle esigenze concrete di ordinato assetto del territorio. Invero, il legislatore statale esprime un chiaro favor per la semplificazione e l’agevolazione del mutamento di destinazione d’uso, nella consapevolezza, però, dell’esigenza di consentire i necessari adattamenti al modello regolatorio delineato dalla riforma al fine di poter considerare le specificità del contesto urbano di riferimento. Ne deriva che le condizioni fissate dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica.

Pertanto, le “specifiche condizioni” potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame.

Alla luce di quanto precede, le condizioni possono rivestire una triplice finalità e, segnatamente:

• possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale, la quale, in loro assenza, consente senz’altro il mutamento di destinazione d’uso orizzontale (comma 1-bis) e il mutamento verticale (comma 1ter) di una singola unità immobiliare, nel rispetto delle normative di settore;
• possono consentire la piena operatività della legge statale, qualora gli strumenti urbanistici comunali siano abilitati a individuare specifiche zone ove applicare la disciplina in commento anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate (comma 1-quater);
• possono modulare l’operatività della legge statale, nell’ipotesi di apposizione della speciale condizione volta a consentire il mutamento di destinazione d’uso verticale di una singola unità immobiliare soltanto in conformità alla forma di utilizzo prevalente nell’immobile.

Domanda D.2.1.2
Cosa si intende per prevalenza funzionale?

Risposta
Il requisito della prevalenza funzionale può essere letto alla luce del parametro costituito dal numero assoluto delle unità immobiliari destinate ad un determinato uso all’interno dell’immobile.
Si ritiene, infatti, che la prevalenza non debba necessariamente essere accertata sulla base della superficie complessiva occupata dalle singole unità immobiliari destinate ad un determinato uso all’interno dell’immobile. Ciò in quanto rilevare, per ogni unità immobiliare, la superficie esatta, imporrebbe oneri informativi eccessivamente gravosi, soprattutto laddove si trattasse di edificio condominiale.
Resta ferma in ogni caso la possibilità per gli enti territoriali di declinare tale requisito secondo gli specifici criteri definiti nella legislazione regionale di settore.

Domanda D.2.1.3
Come è regolato il mutamento per unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate?

Risposta
Il cambio di destinazione d'uso delle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate è disciplinato dalla legislazione regionale.

La legislazione regionale dovrà prevedere i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni di semplificazione concernenti il mutamento di destinazione d’uso verticale introdotte dal DL Salva Casa si applicano anche a tali unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate.

Nell’ambito della pianificazione locale, la possibilità di disciplinare, mediante l’apposizione di specifiche condizioni, il mutamento di destinazione d’uso verticale delle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate, dovrà tenere conto della tipologia di zona territoriale omogenea, in quanto limitazioni o restrizioni al mutamento si giustificano tendenzialmente all’interno delle zone A), ove più spesso possono manifestarsi esigenze legate alla necessità di preservare il decoro urbano, mentre dovrebbero affievolirsi nelle altre zone, ove generalmente non si registrano esigenze di salvaguardia di pari intensità.

Quanto alla nozione di primo piano fuori terra, dovrà farsi riferimento alla voce n. 20 dell’Allegato A del Regolamento Edilizio Tipo che definisce “piano fuori terra” quale piano dell’edificio il cui livello di calpestio sia collocato in ogni sua parte ad una quota pari o superiore a quella del terreno posto in aderenza all’edificio. A titolo esemplificativo, in presenza di una unità seminterrata, il primo piano fuori terra coinciderà con il cd. piano rialzato.

Domanda D.2.1.4
Come deve essere intesa la deroga dall’assolvimento degli oneri urbanistici?

Risposta
Il mutamento di destinazione d’uso cd. verticale relativo ad una singola unità immobiliare di cui al comma 1-ter non è assoggettato all'obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale né al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi, né al pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria, fermo restando il pagamento di quelli di urbanizzazione secondaria.

La disposizione del comma 1-quater, secondo periodo, va intesa come norma di principio contenente un esonero dal reperimento delle aree, per cui la non assoggettabilità all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale opera non solo in carenza, ma anche in presenza di specifiche disposizioni della pianificazione urbanistica dettate, per esempio, nell’ambito delle Norme tecniche di attuazione (N.T.A.) dei P.R.G. vigenti, rispetto alle quali la disposizione di livello statale in commento si impone.

La ratio della disposizione è quella di introdurre una semplificazione per agevolare i cambi d’uso rilevanti per singole unità immobiliari, ad esclusione di quelle rurali, giustificata dalla circostanza che nelle zone A), B) e C) di cui all'articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444), il mutamento avviene tendenzialmente in un contesto già urbanizzato, ove l’incremento del carico urbanistico si presume compensato o ridimensionato.

Le considerazioni appena svolte giustificano la mancata previsione circa la debenza degli oneri di urbanizzazione primaria, che sono correlati alle opere di urbanizzazione necessarie all’utilizzo degli edifici. Invero, si è ritenuto che imporre la corresponsione degli oneri di urbanizzazione primaria si risolverebbe in una sostanziale duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi già predisposti nella zona interessata (e.g. strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, pubblica illuminazione). Tali oneri, pertanto, nei casi di mutamento regolati dal comma 1-ter, non sono dovuti, neppure in presenza di diverse previsioni poste dalla normativa regolamentare comunale. Al riguardo, si rammenta, infatti, che, ai sensi del primo periodo del comma 3 dell’articolo 23-ter in commento, i principi dallo stesso discendenti trovano applicazione diretta e, pertanto, impongono la disapplicazione della fonte regolamentare contraria.

Diversamente, ai sensi del terzo periodo del comma 1-quater, continua ad essere dovuto, ove previsto e nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria. Invero, si è ritenuto che le spese relative alle opere di urbanizzazione secondaria (e.g. asili nido e scuole materne, mercati di quartiere, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, attrezzature culturali e sanitarie) non possano automaticamente risolversi in una duplicazione di costi, in quanto funzionali alla vita di relazione degli abitanti della zona interessata. La disposizione discende dalla constatazione per la quale il mutamento d’uso, nei casi di cui al comma 1-ter, avviene, come accennato, solo tendenzialmente ad invarianza urbanistica.

Sul tema, occorre ulteriormente chiarire il regime cui sono soggetti i mutamenti di destinazione d’uso orizzontali di cui al comma 1-bis in punto di debenza degli oneri di urbanizzazione.

Muovendo da un’interpretazione sistematica del complesso dell’articolo 23-ter, si ricava che nelle ipotesi di cui al comma 1-bis non è dovuto il pagamento né degli oneri di urbanizzazione primaria né di quelli di urbanizzazione secondaria. In tali ipotesi, l’equivalenza del carico urbanistico viene valutata a priori dalla legislazione statale e, pertanto, il mutamento di destinazione d’uso non comporta la necessità di adeguare la dotazione esistente di aree per servizi pubblici o di uso pubblico o l’esecuzione di opere di urbanizzazione.

Domanda D.2.2.1
Quale titolo è necessario per il mutamento di destinazione d’uso in base agli interventi che si intendono realizzare?

Risposta

Domanda D.2.2.2
Come si procede nei casi che non rientrano nelle semplificazioni del DL Salva Casa?

Risposta
La disciplina relativa al mutamento dovrà rinvenirsi nella fonte di livello regionale o locale. Per i casi non rientranti nelle semplificazioni introdotte con il DL Salva Casa, resta fermo quanto previsto in generale dall’articolo 10, comma 2, del Testo unico che demanda alla legge regionale l’individuazione del titolo necessario. In particolare, in caso di mutamento di destinazione d’uso verticale di un intero immobile si evidenzia che l’intera disciplina relativa al mutamento dovrà rinvenirsi nella fonte di livello regionale o locale, senza che, in tal caso, siano previste eccezioni quanto alla disciplina dei titoli richiesti per il mutamento.

Domanda D.2.3.1
Qual è il rapporto intercorrente tra legislazione statale e regionale in materia di mutamento di destinazione d’uso?

Risposta
È fatta salva la possibilità per le regioni di prevedere livelli ulteriori di semplificazione, anche in relazione ai titoli richiesti per il mutamento di destinazione d’uso.

Domanda D.2.4.1
Cosa si intende per “intero immobile”?

Risposta
Per immobile deve intendersi “l’elemento minimo inventariabile che ha autonomia reddituale e funzionale, esistente su una particella nell’ambito del Catasto dei Fabbricati, ferma restando l’ipotesi di fabbricati costituiti da un’unica unità immobiliare”.
Conseguentemente, ne discende che, per il caso di immobile costituito da un’unica unità immobiliare, non possono ritenersi applicabili le disposizioni di cui all’articolo 23-ter, comma 1-bis.

Domanda D.2.4.2
Cosa cambia rispetto al passato?

Risposta
Nulla cambia se non la disciplina dei titoli richiesti per il mutamento, che dovrà essere quella di cui al comma 1-quinquies.

Si evidenzia come, in linea con l’originaria formulazione dell’articolo 23-ter, il mutamento di destinazione d’uso orizzontale di un intero immobile sia sempre possibile, salva diversa previsione della legge regionale o dagli strumenti urbanistici comunali. In tale ipotesi, l’intera disciplina relativa al mutamento dovrà rinvenirsi nella fonte di livello regionale o locale, di talché, ad esempio, potrà essere possibile, per gli strumenti urbanistici comunali, fissare, oltre che condizioni, anche limitazioni o divieti.
 

(1) https://www.mit.gov.it/linee-guida-dl-salva-casa 
(2) Art. 23-ter. Mutamento d'uso urbanisticamente rilevante
1. Ai fini del presente articolo, il mutamento della destinazione d'uso di un immobile o di una singola unità immobiliare si considera senza opere se non comporta l'esecuzione di opere edilizie ovvero se le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi di cui all'articolo 6. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale. 
1-bis. Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.
1-ter. Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.
1-quater. Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell'unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell'immobile. Nei casi di cui al comma 1-ter, il mutamento di destinazione d'uso non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 e dalle disposizioni di legge regionale, né al vincolo della dotazione minima obbligatoria dei parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150. Resta fermo, nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, ove previsto, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria. Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d'uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate. 
1-quinquies. Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d'uso è soggetto al rilascio dei seguenti titoli: 
a) nei casi di cui al primo periodo del comma 1, la segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241;
b) nei restanti casi, il titolo richiesto per l'esecuzione delle opere necessarie al mutamento di destinazione d'uso, fermo restando che, per i mutamenti accompagnati dall'esecuzione di opere riconducibili all'articolo 6-bis, si procede ai sensi della lettera a). 
2. La destinazione d'uso dell'immobile o dell'unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all'articolo 9-bis, comma 1-bis. 
3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere livelli ulteriori di semplificazione. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso di un intero immobile all'interno della stessa categoria funzionale è consentito subordinatamente al rilascio dei titoli di cui al comma 1-quinquies.
(3) Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 13 gennaio 2025, n. 181; sez. III, sent. 8 maggio 2024, n. 4127.
(4) TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 11 novembre 2024, n. 3090.
 

--> Per approfondire alcuni aspetti: 

• scarica il materiale o visualizza la registrazione del webinar del Geometra Salvatore Di Bacco Decreto Salva Casa n.69/2024. "Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia ed urbanistica". Approfondimenti;
• scarica il materiale o visualizza la registrazione del webinar dell'Avv. Mario Petrulli L’attività edilizia libera;
• consulta l'approfondimento Il decreto salva-casa: osservazioni iniziali (parte prima) dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Il decreto salva-casa: osservazioni iniziali (parte seconda) dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Il decreto salva-casa: osservazioni iniziali (parte terza) dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Conversione del Decreto Salva Casa: le novità dell'Avv. Mario Petrulli;
• consulta l'approfondimento Le linee guida del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sul decreto Salva Casa (dl n. 69/2024) dell'Avv. Mario Petrulli.