L’inasprimento delle sanzioni per l’esercizio abusivo dell’attività di Noleggio con conducente alla luce della Legge n. 193/2024 - PARTE 1

La riforma recata dalla Legge 5 gennaio 2024, n. 193, c.d. “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023”, rappresenta un momento di discontinuità rilevante per il settore del trasporto non di linea, in particolare per i servizi di noleggio con conducente (NCC). In virtù di quanto previsto dall’art. 25, comma 3, della citata legge, le sole modifiche agli artt. 85 e 86 del Codice della Strada, entrano in vigore decorsi sei mesi dalla data di pubblicazione del decreto che istituisce il foglio di servizio elettronico per l’esercizio del servizio NCC eseguito con autovettura o motocarrozzetta.

A partire, quindi, dal 30 aprile 2025, il legislatore ha reso operative significative modifiche agli articoli 85 e 86 del CdS (D.lgs. n. 285/1992), in un’ottica di rafforzamento dell’azione repressiva contro l’esercizio abusivo del servizio NCC, specie quando veicolato attraverso strumenti digitali o intermediazione illegittima. Le modifiche in tema di servizio NCC hanno interessato il comma 4 dell’art. 85 e, inoltre, hanno introdotto i commi 4-bis e 4-ter.  Analogamente a quanto previsto dall’art. 85, comma 4-bis, anche il comma 3 dell’art. 86 prevede l’applicazione delle sanzioni ivi previste al titolare della licenza. Pertanto, anche in questo caso si dovrà procedere con le stesse modalità indicate per il servizio NCC quando non vi sia coincidenza tra il titolare della licenza ed il conducente e quando la licenza sia conferita ad una cooperativa o consorzio.

La norma ha allineato l’apparato sanzionatorio dei due citati articoli che, prima della modifica, punivano diversamente condotte analoghe in ragione della tipologia di servizio che si svolgeva.

Parallelamente, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con la circolare interpretativa del 5 maggio 2025, ha delineato le modalità applicative delle nuove disposizioni, offrendo agli organi di vigilanza uno strumentario operativo omogeneo.

Questo contributo intende analizzare in chiave sistematica e critica l’insieme delle modifiche introdotte, con attenzione sia all’impianto normativo, sia alle sue ricadute concrete per gli operatori del settore, gli organi di accertamento e l’ordinamento sanzionatorio nel suo complesso.

Evoluzione normativa: confronto tra la disciplina previgente e la nuova disciplina degli artt. 85 e 86 CdS

Art. 85 CdS – Analisi

L’articolo 85 del Codice della Strada disciplina l’attività di noleggio con conducente (NCC), mentre l’articolo 86 tratta del servizio di piazza o taxi. In entrambi i casi è richiesta l’autorizzazione comunale e l’osservanza delle disposizioni della Legge 15 gennaio 1992, n. 21 che costituisce la disciplina quadro del trasporto non di linea.

Le sanzioni previste per le due tipologie di trasporto erano diverse fino all’entrata in vigore della Legge 5 gennaio 2024, n. 193. Nel caso del servizio di piazza, le sanzioni risultavano particolarmente incisive — con una pena pecuniaria compresa tra 1.812,00 e 7.249,00 euro, cui si aggiungevano la confisca del veicolo e la sospensione della patente da quattro a dodici mesi — mentre per le attività di noleggio con conducente le misure sanzionatorie apparivano meno rilevanti e scarsamente dissuasive. Infatti, nel caso in cui si adibisse a noleggio con conducente un veicolo non autorizzato a tale uso, oppure, pur essendo in possesso dell'autorizzazione, si svolgesse il servizio in violazione delle norme vigenti o delle condizioni stabilite nell'autorizzazione stessa, le sanzioni previste risultavano piuttosto modeste: 173,00 euro se commesse con veicoli diversi dagli autobus, e 430,00 euro nel caso di autobus. Solo in caso di esercizio abusivo era prevista anche la sospensione della carta di circolazione, per un periodo compreso tra due e otto mesi. 

Tale assetto, specialmente per le attività di noleggio con conducente, si è dimostrato inefficace nel contenere le pratiche elusive, specie a fronte della digitalizzazione dei canali di intermediazione e dell’ampia diffusione di operatori irregolari, capaci di aggirare i vincoli autorizzativi (cfr. Corte dei conti, Relazione sul trasporto non di linea, 2022). L’intervento legislativo si propone di rendere economicamente sconveniente l’abusivismo nel trasporto non di linea, in un’ottica repressiva ma anche deterrente. Le strutture del nuovo comma 4-bis dell’articolo 85, così come quella del comma 3 dell’articolo 86, introdotti e modificati dalla riforma si fondano su una progressività sanzionatoria, coerente con i principi generali in materia di illeciti amministrativi (L. 689/1981). Sul piano sostanziale, il legislatore persegue l’obiettivo di ripristinare l’equilibrio concorrenziale, evitando che operatori abusivi si sottraggano ai requisiti tecnici, sanitari e fiscali previsti per i soggetti regolari (v. Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 1012/2023).

La nuova normativa armonizza le sanzioni previste dagli articoli 85 e 86 del Codice della Strada, distinguendo tra tre tipologie di violazioni:

• mancanza di autorizzazione
• violazione delle modalità di esercizio
• inosservanza delle condizioni della licenza/autorizzazione.

Art. 85 C.d.S. – Formulazione previgente e post-riforma 

L’art. 85 è stato profondamente trasformato dalle modifiche apportate dalla L. 16 dicembre 2024, n. 193, di seguito la comparazione.

Le novità principali della riforma sono:

• Armonizzazione delle sanzioni previste dall’articolo 85 e 86 del C.d.S.; 
• Incremento significativo delle sanzioni pecuniarie;
• Irrigidimento delle sanzioni accessorie in relazione a specifiche violazioni: si passa dalla sospensione della carta di circolazione alla confisca del veicolo e alla sospensione della patente di guida da quattro a dodici mesi, nei casi in cui si adibisca a noleggio con conducente un veicolo non destinato a tale uso oppure in assenza dell’autorizzazione prevista dall’articolo 8 della legge n. 21 del 1992;
• Nel caso di ripetizione della violazione di cui al comma 4 dell’articolo 85 C.d.S., in un periodo di tre anni, per almeno due volte, applicazione della sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente.
• Nel caso di utilizzo di un veicolo di cui al comma 2 dell’articolo 85, destinato a noleggio con conducente, in violazione di alcuna delle disposizioni degli articoli 3 e 11 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, applicazione di sanzioni graduali se commesse nell’arco temporale di cinque anni (analogamente a quanto previsto dall’articolo 86 comma 3 del C.d.S. per i veicoli in servizio di piazza di cui si scriverà) come di seguito sintetizzato:

Art. 86 C.d.S. – Formulazione previgente e post-riforma 

In modo analogo all’articolo 85 del Codice della Strada, l’art. 86, relativo alla regolamentazione del servizio taxi, è stato modificato introducendo le medesime sanzioni e criteri previsti per il servizio di Noleggio con conducente (NCC): il comma 3 bis sanziona le violazioni delle regole di esercizio come, ad esempio, il rifiuto di effettuare una corsa o la mancata attivazione del tassametro, mentre, il nuovo comma 3 prevede sanzioni graduali per le inosservanze delle condizioni stabilite dalla licenza. Anche in questo caso, la responsabilità ricade sul titolare della licenza, sia che si tratti di una persona fisica sia che si tratti di un soggetto collettivo, come una cooperativa o un consorzio.

Di seguito le modifiche apportate all’articolo 86 C.d.S. dalla L. 16 dicembre 2024, n. 193 e la comparazione tra la formulazione previgente e quella post riforma.

Fermo restando quanto previsto dall'articolo 11-bis della legge 15 gennaio 1992, n. 21, chiunque, pur essendo munito di licenza, guida un taxi in violazione di quanto disposto da alcuna delle disposizioni degli articoli 2, 12, commi 1 e 2, e 13, comma 1, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, è soggetto alle seguenti sanzioni graduali se commesse nell’arco dei 5 anni (tabella riassuntiva):

--> Per approfondire alcuni aspetti:

• consulta l'approfondimento Il divieto di rilascio di nuove autorizzazioni NCC è incostituzionale dell'Avvocato Fabio Piccioni;
• consulta l'approfondimento L’organizzazione del servizio del noleggio con conducente deve rispettare il vincolo territoriale dell'Avvocato Fabio Piccioni;
• consulta l'approfondimento Foglio di servizio elettronico per lo svolgimento del servizio di noleggio con conducente mediante autovettura o motocarrozzetta del Dottor Giovanni Suppa.