Sagre, fiere e feste di paese - PARTE 1

Le sagre, le fiere e le feste di paese costituiscono una manifestazione tipica del patrimonio culturale, sociale ed economico italiano. Tali eventi, sebbene connotati da una dimensione popolare e territoriale, comportano rilevanti implicazioni giuridico amministrative. Per i Comuni, la loro organizzazione rappresenta una sfida complessa in termini di autorizzazioni, controlli, sicurezza, responsabilità e coordinamento tra enti.

La presente trattazione fornisce una visione sistematica e approfondita delle norme, degli obblighi e delle criticità operative legate alla gestione e autorizzazione di sagre e feste, con particolare attenzione alla disciplina nazionale, regionale e locale, nonché ai profili di controllo affidati alla Polizia Locale.

Le definizioni fondamentali

Sagra

La "sagra" è un evento a carattere locale, generalmente temporaneo e periodico, che prevede la somministrazione di alimenti e bevande, spettacoli, mercatini o esposizioni artigianali, spesso in occasione di una ricorrenza religiosa, folcloristica o stagionale. È di norma organizzata da enti non profit (parrocchie, Pro Loco, comitati cittadini). Giuridicamente, è una manifestazione temporanea connotata da finalità culturali e sociali, non esclusivamente commerciali, che può implicare attività sottoposte a SCIA, autorizzazione o altri titoli abilitativi.

Fiera

La "fiera" è disciplinata a livello statale dal D.Lgs. n. 114/1998, art. 18, e successive modificazioni. Essa è definita come manifestazione periodica autorizzata dalla pubblica amministrazione avente finalità promozionali, culturali e commerciali. Le fiere possono essere campionarie (rivolte agli operatori economici) o specializzate (rivolte al pubblico). Le Regioni gestiscono il calendario ufficiale delle fiere, individuando quelle a carattere internazionale, nazionale o locale.

Festa di paese

La "festa di paese" è un'espressione generica e priva di autonoma definizione giuridica, che include sagre, feste patronali, commemorative o stagionali, e si caratterizza per la commistione di attività religiose, culturali, ludiche e, spesso, anche commerciali. Il termine è utilizzato in prassi amministrativa per individuare eventi temporanei a carattere tradizionale.

Festa di strada

Rientrano tra le manifestazioni temporanee le "feste di strada", promosse da comitati di quartiere, consorzi di commercianti o enti culturali, svolte in ambito urbano e caratterizzate dalla chiusura al traffico veicolare, occupazione del suolo pubblico, eventi musicali e somministrazione di alimenti e bevande.

Procedimenti e adempimenti a carico dei richiedenti

Titoli abilitativi e procedura

L’organizzazione di sagre, feste patronali o eventi di natura ricreativa e aggregativa, comporta, per il soggetto promotore – che può essere un ente locale, un’associazione riconosciuta o non riconosciuta, ovvero un soggetto privato – l’obbligo di attivare una serie di procedimenti amministrativi, la cui gestione è generalmente demandata allo Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP), in forza delle disposizioni recate dal D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160, il quale ha attribuito al SUAP la competenza esclusiva in materia di ricezione, gestione e trasmissione delle istanze relative ad attività economiche e produttive, anche a carattere temporaneo.

L’iter amministrativo si compone di una pluralità di adempimenti, ciascuno finalizzato a garantire il rispetto di specifici interessi pubblici, quali la tutela della salute, dell’ordine pubblico, della sicurezza e del decoro urbano. 
Di seguito si elencano i principali titoli e le comunicazioni necessarie:

• Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) per somministrazione temporanea di alimenti e bevande

Ai sensi dell’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dal D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 126 e dal successivo D.Lgs. 25 novembre 2016, n. 222, la somministrazione temporanea di alimenti e bevande, tipicamente connessa a eventi pubblici o sagre, rientra tra le attività soggette a SCIA, la quale produce effetti immediati dal momento della presentazione, ferma restando la facoltà dell’Amministrazione di esercitare, entro il termine di 60 giorni, poteri inibitori, conformativi o di annullamento.

Tale SCIA deve essere corredata da dichiarazioni sostitutive e dalla documentazione tecnica attestante il rispetto delle normative igienico-sanitarie (es. requisiti minimi di sicurezza, corrette modalità di conservazione e preparazione degli alimenti secondo i principi HACCP). La giurisprudenza amministrativa ha confermato la natura abilitativa e non autorizzatoria della SCIA, ribadendo che essa non costituisce provvedimento amministrativo ma titolo legittimante fondato sull’auto responsabilità del dichiarante (cfr. Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 3570/2015).

• Comunicazione per occupazione suolo pubblico

L’occupazione temporanea di spazi e aree pubbliche deve essere oggetto di comunicazione o autorizzazione ai sensi degli artt. 20-27 del Codice della Strada (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285). In particolare, l’art. 20 prevede che l’occupazione sia subordinata al rilascio di apposito provvedimento autorizzativo da parte dell’ente proprietario della strada, che valuta l’impatto sulla viabilità e la sicurezza stradale. La durata e l’estensione dell’occupazione incidono sulla quantificazione del canone previsto.

• Richiesta di autorizzazione per pubblico spettacolo o trattenimento musicale

Per eventi con spettacoli o trattenimenti musicali, anche se non a pagamento, è necessaria l’autorizzazione ai sensi dell’art. 68 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S., R.D. 18 giugno 1931, n. 773). L’autorizzazione viene rilasciata dal Sindaco, previa acquisizione del parere tecnico favorevole della Commissione comunale o provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo, di cui all’art. 80 TULPS, in ordine alla sicurezza dei luoghi, delle vie di esodo e alla capienza massima.

• SCIA per commercio su area pubblica

Ai sensi dell’art. 69 TULPS e, a livello regionale, dell’art. 18 della L.R. n. 6/2010 (Regione Lombardia, ma simili disposizioni si rinvengono nelle altre legislazioni regionali), è richiesta SCIA per attività di commercio su aree pubbliche (es. bancarelle, stand). Il titolo abilitativo deve specificare la tipologia merceologica, la durata e la posizione assegnata. Anche in questo caso, l’effetto è immediato, ma l’Amministrazione conserva poteri di controllo e repressione ex post.

• Autorizzazioni sanitarie temporanee (HACCP)

Le attività di somministrazione alimentare sono soggette al Regolamento (CE) n. 852/2004, che impone agli operatori del settore alimentare il rispetto del sistema HACCP. In occasione di eventi temporanei, è sufficiente presentare una relazione semplificata che descriva i metodi di conservazione, preparazione e somministrazione degli alimenti, i locali utilizzati e il personale impiegato.

• Notifica all’autorità sanitaria per attività alimentari temporanee

In aggiunta alla SCIA, l’organizzatore deve notificare l’attività temporanea all’ASL territorialmente competente, secondo quanto previsto dal D.Lgs. n. 193/2007 e dalla normativa UE in materia di tracciabilità e sicurezza alimentare. La mancata notifica comporta l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, come previsto dall’art. 6 del medesimo decreto.

• Verifica tecnica strutture temporanee: palchi, tensostrutture e impianti

Il montaggio di strutture temporanee aperte al pubblico (es. palchi, pedane, tensostrutture) è disciplinato dal D.M. 19 agosto 1996. È obbligatoria la verifica tecnica di conformità strutturale, che deve essere eseguita da tecnico abilitato. Le strutture soggette a sollecitazioni dinamiche (es. palco per concerto) devono essere corredate da una relazione tecnica statico-strutturale e da un certificato di collaudo.

• Piano di sicurezza per gestione affollamento e rischio

In conformità al D.M. 18 dicembre 2012 del Ministero dell’Interno, per eventi con presenze superiori a una certa soglia è obbligatorio predisporre un piano di sicurezza e gestione emergenze, con particolare attenzione all’analisi dei flussi, delle vie di fuga e dell’eventuale rischio di panico. L’obbligo deriva anche dai principi di cui al Testo Unico della Sicurezza sul Lavoro (D.Lgs. n. 81/2008) per quanto attiene alla protezione di lavoratori e partecipanti.

• Comunicazione preventiva alla Prefettura e Questura

Nei casi in cui l’evento possa avere ricadute sull’ordine pubblico o la sicurezza urbana, è necessaria la comunicazione preventiva alle Autorità di pubblica sicurezza, in ossequio alla Circolare del Capo della Polizia Gabrielli del 7 giugno 2017, che ha introdotto specifiche linee guida per la gestione degli eventi pubblici dopo i fatti di Torino del 2017. In taluni casi, può essere richiesta la presenza di forze dell’ordine o l’adozione di misure di sicurezza ulteriori. La Circolare Gabrielli del 7 giugno 2017 è stata parzialmente superata dalla Direttiva Piantedosi del 18 luglio 2018 e successivamente integrata da direttive più recenti del Ministero dell’Interno su safety e security, come la Circolare n. 11001/1/110/(10) del 23 ottobre 2018 e le Linee guida delle Prefetture 2019-2021 su eventi temporanei. La Circolare Gabrielli è ancora formalmente in vigore, ma non è più da sola sufficiente a regolare gli eventi temporanei. È applicabile a sagre, feste paesane e fiere, ma solo se associate a un afflusso rilevante di pubblico o rischi particolari per l’ordine pubblico. La citata Circolare è stata integrata da successivi atti ministeriali che distinguono tra eventi a rischio basso, medio e alto e precisano le misure di safety (es. vie di fuga, steward, barriere) e security (presenza forze dell’ordine, videosorveglianza). Oggi si fa riferimento a un insieme di fonti integrate, tra cui:

• Circolare Gabrielli 2017
• Direttiva Piantedosi 2018
• Linee guida Prefetture 2019
• D.L. 14/2017 sulla sicurezza urbana integrata
• D.M. 18 dicembre 2012 (Piano gestione emergenze)
• D.Lgs. 81/2008 (sicurezza lavoratori anche per eventi temporanei)

Documentazione da allegare

Alla presentazione delle SCIA, delle istanze autorizzative e delle comunicazioni preventive, il soggetto organizzatore è tenuto a corredare la pratica con una documentazione tecnica e dichiarativa che consenta all’Amministrazione e agli enti coinvolti di svolgere le necessarie verifiche istruttorie. Tale documentazione comprende:

• Planimetria dell’area utilizzata, con indicazione degli accessi, delle vie di fuga, delle strutture mobili installate e delle aree di somministrazione;
• Relazione tecnica sugli impianti elettrici e di diffusione sonora, a cura di tecnico abilitato, che attesti la conformità alle norme CEI e la sicurezza dei collegamenti;
• Relazione HACCP semplificata, che illustri le modalità di gestione igienico-sanitaria dell’attività di somministrazione temporanea;
• Dichiarazioni sostitutive di atto notorio ai sensi del D.P.R. 445/2000 in merito all’assunzione di responsabilità da parte del legale rappresentante;
• Pareri preventivi eventualmente necessari da parte di enti esterni: ASL, Vigili del Fuoco (VVFF), SIAE per musica e spettacoli, e Ufficio Tecnico Comunale per aspetti edilizi e urbanistici;
• Polizza assicurativa per responsabilità civile verso terzi, atta a garantire la copertura di eventuali danni arrecati a persone o cose durante l’evento.

Tempi del procedimento

Il quadro temporale dei procedimenti è regolato dalla Legge 241/1990, che distingue tra procedimenti soggetti a SCIA e procedimenti autorizzatori veri e propri:

• Per le attività soggette a SCIA, in virtù dell’art. 19, l’attività può essere avviata immediatamente, ma l’Amministrazione conserva per 60 giorni il potere di inibire l’attività o imporre adeguamenti, previo contraddittorio procedimentale. La decorrenza del termine può essere sospesa in caso di accertata incompletezza documentale.
• Per le attività soggette a autorizzazione espressa (es. pubblico spettacolo, occupazione suolo), il termine massimo è generalmente di 30 giorni, ai sensi dell’art. 2 della L. 241/1990, salvo diversa previsione normativa o regolamentare. In caso di richiesta di integrazioni, i termini sono sospesi ai sensi dell’art. 2, comma 7, della medesima legge.

In sintesi, il rispetto dei termini e delle condizioni procedurali da parte del richiedente costituisce presupposto imprescindibile per la regolare realizzazione dell’evento, e ogni omissione può determinare l’interdizione o la cessazione coattiva dell’attività, anche con l’ausilio della forza pubblica, ai sensi dell’art. 21-nonies L. 241/1990.

Compiti, responsabilità e criticità dell’Ente comunale

Istruttoria tecnico-amministrativa

L’attività istruttoria rappresenta un momento centrale nell’ambito del procedimento amministrativo volto all’autorizzazione o alla verifica delle segnalazioni certificate (SCIA) relative a sagre, feste patronali o manifestazioni temporanee di natura pubblico-aggregativa. L’Ente comunale, in qualità di autorità amministrativa territoriale, una volta acquisita l’istanza o la SCIA da parte del soggetto organizzatore, ha il dovere di attivare un’istruttoria tecnica e amministrativa finalizzata alla verifica della completezza documentale, della veridicità delle dichiarazioni rese e della conformità dell’evento alle normative vigenti in materia di sicurezza pubblica, igiene degli alimenti, impatto acustico e ambientale, tutela della quiete pubblica e regolazione della viabilità.

Questa attività di controllo si fonda sui principi di correttezza, imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 della Costituzione, nonché sull’obbligo di vigilanza gravante sull’Amministrazione procedente in base alla Legge n. 241/1990 e alla normativa di settore. L’istruttoria può avere natura documentale, tecnica o discrezionale, a seconda del tipo di autorizzazione richiesta o della SCIA presentata.

In concreto, vengono coinvolti i seguenti uffici comunali:

• Ufficio Commercio e Attività Produttive, titolare della competenza su SCIA, commercio su area pubblica e somministrazione temporanea di alimenti e bevande. Verifica anche il rispetto della L. n. 241/1990 e del D.Lgs. n. 222/2016, oltre al coordinamento con la normativa regionale di settore.
• Polizia Locale, chiamata a valutare gli impatti sulla viabilità urbana, sulla sicurezza dei partecipanti e sull’ordine pubblico. Può anche proporre prescrizioni relative a transennamenti, deviazioni, presenza di steward o forze di vigilanza privata, con riferimento anche alla circolare Gabrielli del 2017 e al Piano per la sicurezza urbana integrata.
• Ufficio Tecnico comunale, incaricato della verifica dell’agibilità delle strutture temporanee (palchi, gazebi, stand), ai sensi del D.M. 19 agosto 1996. È tenuto a esprimere parere di conformità in relazione alle normative urbanistiche e edilizie, nonché in merito alla sicurezza strutturale.
• Servizi Sociali e Cultura, in caso di manifestazioni di rilevanza sociale, religiosa o culturale. Collaborano nella definizione degli obiettivi istituzionali dell’evento, fornendo anche supporto per l’inclusività e l’accessibilità.
• Protezione Civile, coinvolta per gli eventi che comportano affluenze significative o rischi legati a condizioni metereologiche avverse, con compiti di supporto nella predisposizione del piano di emergenza e nel coordinamento delle attività di soccorso.
• Ufficio Tributi, che verifica il corretto assolvimento dei canoni per l’occupazione del suolo pubblico (COSAP o CUP), oltre a eventuali quote della TARI per uso temporaneo.
• Segreteria generale o SUAP, con funzione di raccordo tra gli uffici e di validazione finale della procedura. In caso di SUAP associato, i tempi e le responsabilità possono articolarsi secondo quanto previsto dal D.P.R. n. 160/2010.

Tale istruttoria deve concludersi nel rispetto dei termini di legge, con eventuale richiesta di integrazioni documentali ai sensi dell’art. 2, comma 7, della Legge n. 241/1990, che sospende i termini del procedimento in attesa della regolarizzazione da parte del richiedente.

Conferenza dei Servizi

Nei casi in cui l’evento temporaneo sia caratterizzato da complessità organizzative – ad esempio per l’elevato numero di partecipanti attesi, per la presenza di spettacoli musicali o teatrali, per l’interferenza con la viabilità ordinaria o per il coinvolgimento di più enti autorizzatori – l’Amministrazione comunale ha facoltà (e talora l’obbligo) di attivare una Conferenza dei Servizi, ai sensi degli artt. 14 e seguenti della Legge n. 241/1990.

La Conferenza può assumere due forme:

• Semplificata, secondo quanto previsto dall’art. 14-bis, quando le amministrazioni coinvolte sono limitate e l’istruttoria può concludersi attraverso consultazione asincrona, mediante la trasmissione di pareri entro il termine di 30 giorni.
• Simultanea, ex art. 14-ter, quando vi sia esigenza di confrontarsi contestualmente tra più soggetti pubblici, anche in presenza di elementi ostativi alla realizzazione dell’evento. In tal caso, la Conferenza si riunisce fisicamente o in via telematica, e l’Ente comunale agisce come autorità procedente, con ruolo di sintesi e di garanzia della coerenza procedimentale.

La Conferenza rappresenta uno strumento fondamentale per assicurare celerità, trasparenza e coordinamento nelle decisioni della pubblica amministrazione. La mancata espressione del parere da parte di un’amministrazione entro il termine perentorio, in assenza di motivata richiesta di proroga, equivale ad assenso tacito, ai sensi dell’art. 14-ter, comma 6-bis.

Responsabilità e problematiche

L’organizzazione di eventi temporanei da parte di soggetti terzi, con il coinvolgimento dell’Amministrazione comunale in funzione autorizzatoria, pone l’Ente dinanzi a una molteplicità di profili di responsabilità e criticità, che meritano di essere considerati attentamente.

• Responsabilità per omessa vigilanza o autorizzazione impropria

L’Ente può incorrere in responsabilità amministrativa e contabile per omessa vigilanza o per il rilascio di autorizzazioni in assenza di pareri obbligatori (es. mancanza del nulla osta dei Vigili del Fuoco). In particolare, qualora si verifichino incidenti per carenze strutturali, si può configurare un’omissione colposa rilevante anche sotto il profilo della responsabilità civile e penale dei dirigenti comunali.

• Contenzioso in caso di danni a persone o cose

Nel caso di lesioni personali o danni materiali verificatisi nel corso della manifestazione, l’Amministrazione può essere ritenuta corresponsabile a titolo di responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c. (illecito civile) o ex art. 2051 c.c. (responsabilità per cose in custodia), qualora emerga un difetto di sorveglianza sullo svolgimento dell’evento o sull’adeguatezza delle misure di sicurezza.

• Gestione dell’ordine pubblico e della sicurezza

L’Ente è tenuto a garantire il rispetto delle prescrizioni in materia di ordine pubblico e sicurezza, come delineate dalla circolare del Ministero dell’Interno – Direzione Centrale della Polizia Gabrielli – del 7 giugno 2017, la quale impone la redazione di piani di emergenza e gestione dei flussi in occasione di eventi ad elevato afflusso. Il mancato rispetto di tali linee guida può determinare gravi responsabilità istituzionali.

• Assenza di un regolamento comunale organico sulle sagre

Una delle principali lacune gestionali riguarda l’assenza, in molti Comuni, di un regolamento organico sulle sagre, che disciplini in modo sistematico le modalità organizzative, le tempistiche di presentazione delle domande, i criteri di autorizzazione, le sanzioni e i controlli. Tale regolamento è raccomandato anche dall’ANCI come strumento di trasparenza e prevenzione del contenzioso.

• Conflitti con il commercio fisso

La concessione di autorizzazioni per il commercio su area pubblica nell’ambito di sagre può generare conflitti con gli operatori del commercio fisso, che lamentano fenomeni di concorrenza sleale, soprattutto in assenza di una programmazione equilibrata o di limitazioni territoriali e temporali. Alcune sentenze del TAR (es. TAR Emilia-Romagna, sent. n. 171/2020) hanno evidenziato l’esigenza di contemperare l’interesse pubblico con la tutela del mercato locale.

• Problematiche igienico-sanitarie

Si registrano frequenti criticità nella cottura all’aperto degli alimenti, nell’utilizzo di strutture mobili non a norma o nell’assenza di corretta gestione dei rifiuti alimentari. In tali casi, l’Ente è tenuto a coinvolgere l’ASL per verificare il rispetto del Regolamento CE 852/2004 e ad adottare, se necessario, ordinanze sindacali di natura contingibile e urgente, ai sensi dell’art. 50 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL).

• Gestione di eventi spontanei o non autorizzati

Talvolta si verificano manifestazioni spontanee, organizzate senza autorizzazione formale, con rischio per la sicurezza e l’ordine pubblico. L’Ente è chiamato a intervenire tempestivamente, anche con misure interdittive e sanzionatorie, in coordinamento con la Questura e la Prefettura. La mancata reazione può comportare responsabilità per inazione omissiva.

• Tracciabilità e origine dei prodotti alimentari

Infine, l’Ente deve vigilare sul rispetto del Regolamento (UE) n. 1169/2011, che impone obblighi di tracciabilità e trasparenza sull’origine degli alimenti. La somministrazione di cibi non etichettati correttamente, privi di indicazione allergeni o di provenienza, comporta responsabilità per violazione della normativa a tutela del consumatore e può dar luogo a sanzioni amministrative e sequestri.

--> Per approfondire alcuni aspetti:

• consulta l'approfondimento Manifestazioni pubbliche all’aperto e limiti alle immissioni rumorose dell'Avvocato Simonetta Cipriani:
• consulta l'approfondimento Movida: il Comune deve adottare misure idonee a contenere l’inquinamento acustico dell'Avvocato Simonetta Cipriani;
• consulta l'approfondimento L’ordinanza del Sindaco per contenere il fenomeno “movida” del Dottor Eugenio De Carlo;
• consulta l'approfondimento I proventi sanzionatori dalla violazione alle norme di prevenzione dell’inquinamento acustico del Dottor Giuseppe Napolitano;
• consulta l'approfondimento Ordinanze comunali in materia di inquinamento acustico del Dottor Gaetano Alborino.