Conferimento funzioni all'Unione di comuni e verifica di funzioni residue ancora in capo ai comuni

Non è facile distinguere nettamente i molteplici servizi erogati dal comune per l’espletamento delle funzioni c.d. proprie, così come è difficile storicamente distinguere le varie funzioni.

Una prima sommaria identificazione si trova nel Tuel del 2000 che all’art. 3 co. 4 e 5 (autonomia dei comuni) attribuisce ai Comuni un’ampia autonomia e la titolarità di funzioni proprie e di quelle conferite da Stato e Regioni, secondo il principio di sussidiarietà:

4. I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.

5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.

Le funzioni dei Comuni, dal punto di vista normativo, vengono suddivise in due grandi ambiti:

I)                 quelle relative a cittadini e territorio, che consistono rispettivamente nella gestione di servizi per la persona e la comunità locale e nel governo delle risorse del territorio e di guida dello sviluppo economico (art. 13 Tuel)

II)               e quelle proprie dello Stato e da questo attribuite ai Comuni, che fanno capo ai sindaci nella loro veste di ufficiali di governo e riguardano i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica (art. 14 Tuel).

L’art. 13 del TUOEL d.lgs. N. 267/2000 – funzioni, dispone che :

Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

L’art. 14 del TUOEL d.lgs. N. 267/2000 – servizi di competenza statale, dispone che:

1. Il comune gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica.

2. Le relative funzioni sono esercitate dal sindaco quale ufficiale del Governo, ai sensi dell'articolo 54.

3. Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse necessarie.

È ritenuto quanto mai opportuno e necessario individuare, in campo nazionale, un criterio omogeneo per l’interpretazione delle funzioni fondamentali e non fondamentali, posto che il ricorso suppletivo alle articolazioni del bilancio degli enti locali disciplinato dal D.P.R. n. 194/96 sui servizi pubblici essenziali, non può più essere utile allo scopo.

L’art. 21, comma 2, della legge 42/2009 in materia di federalismo fiscale, utilizzava come criterio interpretativo la “tassonomia di bilancio”, cioè l’articolazione in funzioni e relativi servizi prevista dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194.

Le funzioni fondamentali nel D.L. 95/2012 in materia di spending review non sono più solo quelle “destinate al soddisfacimento dei bisogni primari delle collettività amministrate”, ma ricomprendono anche in parte le funzioni “proprie”, cioè quelle storicamente esercitate (come l’organizzazione dei servizi pubblici locali) o quelle che il legislatore statale intendeva da tempo stabilizzare nella competenza comunale (come il catasto).  E’ un elenco ampio e quasi omnicomprensivo delle funzioni di cui già oggi ogni comune si occupa.

La  precitata L. 42/2009 per l’attuazione del “federalismo fiscale” (L. 5 maggio 2009, n. 42), presenta un elenco di blocchi o materie di funzioni comunali fondamentali che sono state riprese ed ampliate dal Decreto legge 95/2012 (DL. 6 luglio 2012, n. 95, “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”, convertito nella L. 135/2012) e noto come “spending review 2” (revisione della spesa 2).

Sono dieci le funzioni comunali previste dalla normativa anzidetta:

1.      organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;

2.      organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;

3.      catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente

4.      la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale non- ché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovra- comunale;

5.      attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;

6.      l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;

7.      progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione;

8.      edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;

9.      polizia municipale e polizia amministrativa locale;

10.   tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale.

Dunque, potrebbe essere detta classificazione quella utile ai fini in argomento se non fosse che, in particolare, nell’ambito della categoria dei servizi pubblici locali è amplissimo il novero dei servizi.

In detta materia, invero è intervenuta la disciplina di riforma di cui al d.lgs. n. 201/2022 che all’art.2 stabilisce sono  «servizi di interesse economico generale di livello locale» o «servizi pubblici locali di rilevanza economica»: i servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che sono previsti dalla legge o che gli enti locali, nell’ambito delle proprie competenze, ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale.

Pertanto, risulta oltremodo difficile essere sicuri che il conferimento di una funzione sia capace di poter ricomprendere una volta e per tutte ogni servizio potenzialmente riconducibile alla stessa.

Certamente, utilizzando le categorie sopra indicate previste dall’art. 13 del TUEL del 2000 e/o quelle della legge n. 42/2009 e del 2012 potrebbero individuarsi macro aree di riferimento generale, ma le incertezze residuerebbero sempre.

Sarebbe preferibile, anche se più impegnativa, dunque, una elencazione di servizi il più puntuale possibile, con una clausola finale residuale che riconduca alla macro area individuata ogni servizio non elencato ma riconducibile ratione materie alla funzione principale della macro area stessa che, a monte, utilizzerebbe le categorie ordinamentali generali prima richiamate. 

04 luglio 2025

Dott. Eugenio De Carlo

Parole chiave: Conferimento, funzioni, Unione, comuni, verifica, residue.

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