Utilizzo quote accantonate dell’avanzo presunto per finanziamento di debiti fuori bilancio
Risposta del Dott. Ennio Braccioni
Approfondimento di Alessandro Russo
Servizi Comunali Bilancio consolidatoApprofondimento di Alessandro Russo
I rilievi del Giudice contabile sulla relazione dei revisori al bilancio e al consuntivo: nota a deliberazione n. 276/2018/PRSE della Corte dei conti sez. controllo Veneto
Alessandro Russo
Con deliberazione n. 279/2018/PRSE del 8 maggio 2018 la Corte dei conti sezione controllo del Veneto rende il parere in merito alla relazione sul bilancio di previsione e sul rendiconto dell’esercizio 2015 di un Comune della cintura del Garda[1].
Il Giudice dei conti spiega che la natura dinamica del controllo svolto, impone di far emergere la concreta situazione economico-finanziaria dell’Ente; in una visione prospettica degli atti del ciclo di bilancio nei vari esercizi. Con l’obbiettivo di far adottare all’Amministrazione effettive misure correttive, funzionali a garantire il rispetto complessivo degli equilibri di bilancio.
Su queste basi la Sezione regionale di controllo ha il potere di accertare anche criticità suscettibili di arrecare pregiudizio allo stabile mantenimento degli equilibri dell’Ente, benché non integranti fattispecie di irregolarità sanzionabili[2].
Il controllo del conto consuntivo 2015 rivela innanzitutto il mancato pareggio finanziario, vi sarebbe infatti un saldo negativo di parte corrente, in aperta violazione dell’art. 168 cc. 1, 2 e 6 D.Lgs. 267/2000 smi.
Il Collegio allora richiama il Comune al costante monitoraggio della permanenza degli equilibri di bilancio, evocando la deliberazione n. 23/SEZAUT/2013/INPR della Corte dei conti sezione Autonomie che afferma: <<l’art. 147 c. 2 lett. c) TUEL impone la necessità di garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, (...), mediante l’attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario, nonché' l’attività di controllo da parte dei responsabili dei servizi. L’analisi gestionale permetterà, anche, di valutare se l’attività di controllo dei responsabili dei servizi si sia effettivamente svolta e in quali termini e come la stessa si sia integrata con l’attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario. Al riguardo emerge anche l’esigenza di un effettivo e continuo audit amministrativo, che gli organi di amministrazione e di revisione devono realizzare in corso di gestione>>.
Il principio dell'equilibrio finanziario deve quindi essere rispettato in sede previsionale, controllato nella gestione annuale e confermato nel rendiconto. Controllo che non sarebbe avvenuto, avendo l’Ente un rendiconto con un deficit in parte corrente.
La Corte chiede giustificazioni, l’Amministrazione replica affermando che: <<a causa di una svista non sono state indicate le entrate per sanzioni al codice della strada (...), che rappresentano di fatto un’entrata certa e ricorrente>>.
Il Giudice così non può che prendere atto del fatto che l’Ente utilizzi proventi di natura aleatoria per raggiungere l’equilibrio di parte corrente.
Il secondo rilievo mosso al Comune verte sulla determinazione a consuntivo del Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità (FCDE), calcolato con un abbattimento del 36% sul valore effettivo.
Chiedendo spiegazioni, l’Ente risponde che l’abbattimento del 36% previsto per la determinazione del FCDE nel bilancio preventivo poteva essere mantenuto anche a consuntivo per l’anno 2015.
Ma la Corte afferma: <<fin dal primo esercizio di applicazione del principio contabile, è disposto che l’ente, in sede di rendiconto, accantoni nell'avanzo di amministrazione l'intero importo del fondo crediti di dubbia esigibilità (...), salva la facoltà prevista dalla recente normativa per gli esercizi dal 2015 al 2018. (…). Gli scostamenti dai principi del D.Lgs. n. 118/2011 (…) risultano strumentali ad una manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri del bilancio presidiati dall’art. 81 cost. >>[3].
Rispondendo a quanto dedotto, il Collegio chiarisce che la riduzione al 36% (e non del 36% come affermato dall’Amministrazione), consentito dalla modifica al principio contabile, riguarda la determinazione del FCDE nel bilancio preventivo dell’esercizio 2015 e non anche l’accantonamento sul risultato di amministrazione conseguente al riaccertamento straordinario, che deve essere indicato per l’intero importo.
L’accantonamento a FCDE, infatti, ha la precipua finalità di evitare che spese esigibili siano finanziate da entrate di dubbia esigibilità. In questo senso, il principio 4/2 D.Lgs. 118/2011 stabilisce che sono accertate per l’intero importo del credito anche le entrate di dubbia e difficile esazione, per le quali non è certa la riscossione integrale, quali le sanzioni amministrative al codice della strada, gli oneri di urbanizzazione, i proventi derivanti dalla lotta all’evasione, ecc., ma per evitare che entrate di dubbia esigibilità possano finanziare spese esigibili, a bilancio di previsione, è stanziata un’apposita posta contabile, denominata ‘accantonamento al FCDE (che non è oggetto di impegno e genera un’economia di bilancio), mentre, a consuntivo, una quota di risultato di amministrazione è accantonato al FCDE.
Per contraddire le errate affermazioni dell’Ente, la Corte ricorda poi come il DM 20/05/2015, integrando il principio contabile sulla determinazione del FCDE, aggiunge l’inciso: <<In sede di rendiconto, fin dal primo esercizio di applicazione del presente principio, l’ente accantona nell’avanzo di amministrazione l’intero importo del fondo crediti di dubbia esigibilità, quantificato nel prospetto riguardante il fondo allegato al rendiconto di esercizio.>>.
Il controllo evidenziava inoltre come l’Ente non avesse provveduto ad accantonare alcuna quota di avanzo di amministrazione per i contenziosi.
Il Collegio ribadisce la doverosità della istituzione del Fondo Rischi Contenzioso, in quanto l’allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011 prevede, tra l’altro, l’obbligo di costituzione di un apposito fondo per far fronte ad oneri derivanti da sentenza; indicando poi due ipotesi sulle quali fondarne la costituzione: quando a seguito di contenzioso l’Ente abbia una significativa probabilità di soccombere, oppure quando a seguito di sentenza non definitiva e non esecutiva l’Ente sia condannato al pagamento di spese[4].
Poi la Corte ricorda come anche nel caso del Fondo Rischi Contenzioso sia richiesto il costante monitoraggio sia nella fase di formazione che in merito alla sua costante adeguatezza, per affrontare tempestivamente le posizioni debitorie fuori bilancio che possono determinarsi a seguito di soccombenza in giudizio.
È acclarato infatti che una delle cause di rischio di squilibri, anche strutturali, del bilancio sia rappresentata da sentenze che determinano per l’Ente l’insorgere di oneri di rilevante entità finanziaria e che il bilancio non riesce ad affrontare con risorse disponibili nell’anno o nel triennio di riferimento del bilancio; così la nota integrativa, allegata al bilancio, deve, anche nel caso del Fondo Rischi Contenzioso, specificare i criteri che adottati per pervenire alla decisione di quel determinato accantonamento e fornire valutazioni sulla gestione complessiva dei rischi da contenzioso[5].
La Sezione rileva anche come l’Ente nel 2015 non avesse alcuna giacenza vincolata, in contrasto con quanto disposto dal punto 10.6 D.Lgs. n. 118/2011, modificato dal D.Lgs. n. 126/2014.
L’Amministrazione affermava che nel corso dell’anno di riferimento era stata emanata apposita determinazione per quantificare la consistenza dei fondi vincolati giacenti al 1/01/2015 ma non era poi stato effettuato nessun vincolo sulle somme.
Il Collegio rimane perplesso, e ricorda all’Ente l’importanza della corretta apposizione di vincoli alle entrate riscosse; nonché della relativa osservanza nella gestione successiva. Infatti l’esigenza che le risorse vincolate giacenti in cassa non siano distolte dalla loro originaria destinazione traspare chiaramente nell’art. 195 Tuel che, nell’ammettere deroghe al vincolo di destinazione di tali risorse, pone limiti sia quantitativi che procedimentali, nonché la necessità che i movimenti di utilizzo e di reintegro delle somme vincolate siano oggetto di registrazione contabile[6].
In Conclusione dell’esame della documentazione sul rendiconto per l’esercizio 2015 e del bilancio di previsione per il triennio 2016 – 2019 del Comune sulle rive del Garda la Corte dei conti rileva una situazione di fragilità degli equilibri di bilancio per il saldo negativo di parte corrente colmato da entrate correnti non ripetitive, per il sottostimato Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità, per la mancata costituzione del Fondo Rischi Contenzioso e dei vincoli sulle giacenze di cassa[7] ed invita l’Amministrazione ad adottare i provvedimenti idonei a rimuovere le criticità riscontrate e l’organo di revisione alla ricognizione maggiormente puntuale del contenzioso dell’Ente.
2 ottobre 2018
[1] Ai sensi dell’art.1 cc. 166 e 167 Legge n. 266/2005: <<Gli Organi degli enti locali di Revisione Economico-Finanziaria trasmettono, alle competenti Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti, una relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo>>. Il dispositivo va letto in combinato disposto con l’art. 148bis Tuel: <<Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'art. 119 c. 6 cost., della sostenibilità dell'indebitamento, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti. 2. Ai fini della verifica prevista dal c. 1, le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti accertano altresì che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all'ente. 3. Nell'ambito della verifica di cui ai cc. 1 e 2, l'accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno comporta per gli enti interessati l'obbligo di adottare, entro 60 gg dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali provvedimenti sono trasmessi alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che li verificano nel termine di 30 gg dal ricevimento. Qualora l'ente non provveda alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.>>
[2] Il Collegio specifica infatti che: <<risulta tuttora in vigore l’art. 7, c. 7, Legge n. 131/2003, qualora tutte o parte delle irregolarità esaminate non siano così gravi da rendere necessaria l’adozione della deliberazione prevista dall’art. 148-bis D.Lgs. n. 267/2000 e/o l’avvio del procedimento di “dissesto guidato” disciplinato dall’art. 6, c. 2 D.Lgs. n. 149/2011, la natura attualmente anche collaborativa del controllo svolto dalle Sezioni regionali della Corte dei conti non esclude la possibilità di segnalare agli enti irregolarità contabili non gravi o meri sintomi di precarietà.>> (cfr Corte dei conti sez. Veneto n. 279/2018/PRSE p.4.)
[3] Cfr. Corte dei conti sez. Veneto n. 279/2018/PRSE p. 6.
[4] La Corte ricorda che: <<L’Allegato n. 4/2 del D.Lgs. n. 118/2011 “Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria” al punto 9.2 stabilisce: il risultato di amministrazione è distinto in fondi liberi, vincolati, accantonati e destinati. La quota accantonata del risultato di amministrazione è costituita da: (…) 3. Accantonamenti per le passività potenziali (fondi spese e rischi). In particolare circa il Fondo spese legali va richiamato quanto stabilito nei medesimi Principi Contabili al punto 5.2 lett. h): In occasione della prima applicazione dei principi applicati della contabilità finanziaria, si provvede alla determinazione dell’accantonamento del fondo rischi spese legali sulla base di una ricognizione del contenzioso esistente formatosi negli esercizi precedenti, il cui onere può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell’Ente, fermo l’obbligo di accantonare nel primo esercizio considerato nel bilancio di previsione, il fondo riguardante il nuovo contenzioso formatosi nel corso dell’esercizio precedente (compreso l’esercizio in corso). In presenza di contenzioso di importo particolarmente rilevante, l’accantonamento annuale può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell’ente. Gli stanziamenti riguardanti il fondo rischi spese legali accantonato nella spesa degli esercizi successivi al primo, sono destinati ad essere incrementati in occasione dell’approvazione del bilancio di previsione successivo, per tenere conto del nuovo contenzioso formatosi alla data dell’approvazione del bilancio. (…). L’ organo di revisione dell’ente provvede a verificare la congruità degli accantonamenti.>> (cfr. Corte dei conti sez. Veneto n. 279/2018/PRSE p. 10).
[5] La Corte dei conti Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 14/2017/INPR “Linee di indirizzo per la relazione dei revisori dei conti dei comuni, delle città metropolitane e delle province sui bilanci di previsione 2017-2019 per l’attuazione dell’art. 1 cc. 166 ss Legge n. 266/2005, sottolinea infatti: <<Particolare attenzione deve essere riservata alla quantificazione degli accantonamenti a fondi, ad iniziare dal Fondo Rischi Contenzioso, legato a rischi di soccombenza su procedure giudiziarie in corso. Risulta essenziale procedere ad una costante ricognizione e all’aggiornamento del contenzioso formatosi per attestare la congruità degli accantonamenti, che deve essere verificata dall’Organo di revisione. Anche in questo caso, la somma accantonata non darà luogo ad alcun impegno di spesa e confluirà nel risultato di amministrazione per la copertura delle eventuali spese derivanti da sentenza definitiva, a tutela degli equilibri di competenza nell’anno in cui si verificherà l’eventuale soccombenza.>>
[6] L’art. 195 D.Lgs. n. 267/2000 smi dispone: <<Gli enti locali, (…), possono disporre l'utilizzo, in termini di cassa, delle entrate vincolate di cui all'art. 180 c. 3 lett. d) per il finanziamento di spese correnti, anche se provenienti dall'assunzione di mutui con istituti diversi dalla Cassa depositi e prestiti, per un importo non superiore all'anticipazione di tesoreria disponibile ai sensi dell'art. 222. I movimenti di utilizzo e di reintegro delle somme vincolate sono oggetto di registrazione contabile secondo le modalità indicate nel principio applicato della contabilità finanziaria. 2. L'utilizzo di entrate vincolate presuppone l'adozione della deliberazione della giunta relativa all'anticipazione di tesoreria (...) e viene deliberato in termini generali all'inizio di ciascun esercizio ed è attivato dall'ente con l'emissione di appositi ordinativi di incasso e pagamento di regolazione contabile. 3. Il ricorso all'utilizzo delle entrate vincolate vincola una quota corrispondente dell'anticipazione di tesoreria. Con i primi introiti non soggetti a vincolo di destinazione viene ricostituita la consistenza delle somme vincolate che sono state utilizzate per il pagamento di spese correnti. La ricostituzione dei vincoli è perfezionata con l'emissione di appositi ordinativi di incasso e pagamento di regolazione contabile ….>>. Sul tema delle entrate vincolate si rinvia a Corte dei conti sez. Autonomie n. 31/2015/INPR.
[7] Oltre alla non corretta imputazione di poste all’interno dei servizi conto terzi e partite di giro, di cui per brevità non si è annotato ma a cui si rinvia espressamente: vedi Corte dei conti sez. Veneto n. 279/2018/PRSE pp. 14-17.
Risposta del Dott. Ennio Braccioni
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