Approfondimento di Angelo Capalbo

Approfondimento di Angelo Capalbo                                                                          

Il profilo di leadership del segretario comunale

Angelo Capalbo

Per affrontare l’argomento è opportuno richiamare il tema del rapporto tra l’attività politica e gestione amministrativa ed ovvero chiarire come si sviluppa tale rapporto.  

Il principio generale sulla netta separazione tra funzioni di indirizzo politico - amministrativo e funzioni dirigenziali di gestione amministrativa, distinguendo tra organi di governo ed organi di direzione amministrativa dei pubblici uffici, è diretta emanazione dei principi costituzionali di cui all’art. 28 della Costituzione, secondo cui «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici» ed all’art. 97, comma 3 della Costituzione secondo cui «Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari».

La soluzione trovata in Costituzione costituisce un compromesso rispetto alla norma che aveva proposto di inserire Costantino Mortati, secondo cui nell’ambito delle direttive del Ministro che “dirige l’Amministrazione ad esso affidata” i “funzionari dirigenti dei vari servizi assumono la diretta responsabilità degli atti inerenti ai medesimi”.

La ratio di tale principio si fonda dunque sull’idea che, dopo che l’organo di indirizzo politico ha definito un indirizzo con un atto di programmazione, spetta alla dirigenza la sua concreta attuazione e la sua applicazione, senza alcun condizionamento politico o da altri fattori estranei al rigoroso rispetto del principio di legalità e di pari trattamento.

La distinzione tra politica e amministrazione diventa così funzionale a tale esigenza, perché, ponendo a carico di una dirigenza e di livelli amministrativi intesi non politicizzati la traduzione in provvedimenti concreti dell’indirizzo politico definito dagli organi di governo dell’ente, offre maggiori garanzie di rispetto di imprescindibili esigenze di imparzialità.

Dalla necessità di responsabilizzare e lasciare più liberi i vertici burocratici nell’adozione degli atti di attuazione del programma politico e l’affermazione di un’opportuna fiducia e consonanza politica dei dirigenti con gli organi elettivi, al fine di assicurare lealtà e condivisione degli obiettivi politici dell’amministrazione, scaturisce il cosiddetto spoils system, che consente agli organi politici neoeletti o neo-insediati di sostituire liberamente alcune figure apicali dell’amministrazione, senza alcuna motivazione, purché ciò avvenga in un termine breve dall’insediamento.

Il principio della separazione tra funzioni di indirizzo politico - amministrativo e funzioni dirigenziali di gestione amministrativa, ha determinato un particolare sviluppo, per quanto attiene alle funzioni del segretario comunale, chiamato a svolgere svariati compiti, non riconducibili ad unità. Si tratta sia di compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti, che di diretta collaborazione con l’organo politico con l’esercizio di qualunque funzione, da questi attribuite. In ragione di una tale molteplicità di compiti risulta problematico pensarlo come organo esclusivamente in stretta sintonia politica con gli organi politici, in quanto porterebbe ad offuscare le altre funzioni che pure è chiamato ad esercitare.

A legislazione vigente, il segretario comunale, non è, e non può essere una figura di line, ma è una figura di staff, nel senso contrario al direttore generale, indiscutibilmente anello della catena di comando.

Il nostro compito è quello verificare in quali termini il segretario comunale possa essere chiamato a svolgere funzioni di leadership, nella funzione di raccordo tra la politica e amministrazione ed ovvero nell’intersecarsi dei differenti indirizzi saper individuare quel punto di equilibrio tecnico-professionale, attraverso l’apporto delle proprie competenze.

Nelle funzioni delineate, il modello di segretario comunale che si immagina, è quello di un leader che sia capace di riconoscere ed ascoltare i portatori di interessi, pubblici e privati, che sappia costruire rapporti di fiducia reciproca e prendere decisioni ed investire nella propria leadership, al fine di coltivare il gusto per la propria professione e consolidarne l’identità.

In questo quadro composito, si rimane in attesa della decisione della Corte costituzionale, fissata per il prossimo 8 gennaio 2019, sulla compatibilità tra l’art. 99, Tuel ed il principio di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, ex art. 97, Cost., auspicandoci, una pronuncia additiva, che stabilisca che la cessazione dalla carica di segretario allo scadere del mandato di sindaco debba essere condizionata ad una valutazione sull’operato e sui risultati raggiunti, attraverso meccanismi che tocca al legislatore stabilire nelle forme e nei contenuti.

Non si chiede molto, ma lo si chiede nell’interesse comune, aspettando Godot!

20 dicembre 2018