Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                              

Attestazione di assolvimento degli obblighi di pubblicazione al 31 marzo 2019 e i controlli dell’ANAC e della Guardia di Finanza.

Pietro Alessio Palumbo

La delibera ANAC 141/2019 fornisce nuove istruzioni in merito all’attestazione sull’assolvimento degli obblighi di pubblicazione secondo i dettami della c.d. nuova trasparenza delle cosa pubblica. Il provvedimento disegna le modalità di predisposizione delle attestazioni da parte degli OIV, o organismi con funzioni analoghe e contiene indicazioni sull’attività di vigilanza che l’Autorità intende effettuare nel corso del 2019. Il D.lgs. 97/2016 ha rimarcato il ruolo degli OIV ai fini della verifica degli obiettivi di trasparenza e di prevenzione della corruzione, prevedendo che l’OIV possa chiedere al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza informazioni e documenti necessari per lo svolgimento del controllo. Del pari, l’ANAC può chiedere all’OIV ulteriori informazioni sul controllo dell’esatto adempimento degli obblighi di trasparenza previsti dalla vigente normativa.

Quadro e date di riferimento

Con la determinazione 1310/2016, l’ANAC ha adottato le linee guida recanti indicazioni sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel D.lgs. 33/2013.  Successivamente, con determinazione 1134/2017, l’ANAC ha approvato le linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici, predisponendo una mappa ricognitiva degli obblighi di pubblicazione previsti per le società/enti. Lungo questa direttrice il Consiglio dell’Autorità, nell’adunanza del 27 febbraio 2019, ha individuato specifiche categorie di dati di cui gli OIV o gli organismi analoghi sono tenuti ad attestare la pubblicazione al 31 marzo 2019. L’attestazione va pubblicata nella sezione “Amministrazione trasparente” o “Società trasparente” entro il 30 aprile 2019.

Attestazioni e rilevazioni

Agli OIV o analoghi è richiesto di attestare l’assolvimento di alcuni obblighi di pubblicazione, concentrando l’attività di monitoraggio su quelli ritenuti particolarmente rilevanti sotto il profilo dell’uso delle risorse pubbliche. Va precisato che la scelta degli obblighi di pubblicazione oggetto di attestazione discende, oltre che dalla consueta rotazione e gradualità delle verifiche che hanno contraddistinto le delibere dell’ANAC sulle attestazioni relative agli anni precedenti, anche da valutazioni in ordine alla rilevanza informativa assunta dagli stessi ai fini della verifica sul corretto utilizzo delle risorse pubbliche e sull’efficace perseguimento delle funzioni istituzionali. Nel caso in cui l’ente sia privo di OIV, o organismo o altro soggetto con funzioni analoghe agli OIV, l’attestazione e la compilazione della griglia di rilevazione è effettuata dal RPCT (nel caso delle società a partecipazione pubblica non di controllo dal rappresentante legale, nelle associazioni, fondazioni e enti di diritto privato dal rappresentante legale o dall’organo di controllo, ove previsto), specificando che nell’ente è assente l’OIV o altro organismo con funzioni analoghe e motivandone le ragioni.

I dati la cui pubblicazione si chiede di attestare, in particolare, sono:

a) Per le pubbliche amministrazioni: 1) Performance; 2) Provvedimenti;  3) Bilanci;  4) Servizi erogati; 5) Pagamenti dell’amministrazione;  6) Opere pubbliche;  7) Pianificazione e governo del territorio;  8) Informazioni ambientali.

b) Per gli enti e le società: 1) Organizzazione; 2) Enti controllati;  3) Provvedimenti;  4) Bandi di gara e contratti;  5) Sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi economici.

Giova precisare che gli organismi o altri soggetti con funzioni analoghe agli OIV, degli enti, delle aziende e delle strutture private che erogano prestazioni per conto del servizio sanitario, oltre ai dati di cui sopra, sono tenuti ad attestare la pubblicazione dei dati relativi alle liste di attesa. In caso di mancanza di organismi o altri soggetti con funzioni analoghe agli OIV, nelle strutture private l’attestazione è predisposta dal rappresentante legale o dall’organo di controllo ove previsto.

c) Per le società a partecipazione pubblica non di controllo di cui all’art. 2-bis, co. 3, primo periodo del D.lgs. 33/2013: 1) Bilanci; 2) Sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi economici; 3) Bandi di gara e contratti.

d) Per le associazioni, fondazioni e enti di diritto privato (art. 2-bis, co. 3, secondo periodo, D.lgs. 33/2013): 1) Bilanci (ove l’adozione del bilancio sia prevista dalla disciplina di settore); 2) Bandi di gara e contratti.

 
Nelle associazioni, fondazioni e enti di diritto privato l’attestazione è predisposta dal rappresentante legale o dall’organo di controllo, ove previsto.

Pubblicazione di attestazioni e griglie di rilevazione

Le attestazioni degli OIV o degli altri organismi o soggetti con funzioni analoghe, complete della griglia di rilevazione e della scheda di sintesi, sono pubblicate nella sezione «Amministrazione trasparente» o “Società trasparente” sotto-sezione di primo livello «Controlli e rilievi sull’amministrazione», sotto-sezione di secondo livello «Organismi indipendenti di valutazione, nuclei di valutazione o altri organismi con funzioni analoghe», «Attestazione dell'OIV o di altra struttura analoga nell’assolvimento degli obblighi di pubblicazione» entro il 30 aprile 2019. Le associazioni, le fondazioni e gli enti di diritto privato di cui all’art. 2-bis, co. 3, secondo periodo, D.lgs. 33/2013 pubblicano le attestazioni sul proprio sito web dandone evidenza in home page. La pubblicazione compete al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.

I controlli ANAC e della Guardia di Finanza

L’Autorità nazionale anticorruzione vigila sull’esatto adempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente effettuando verifiche, d’ufficio o su segnalazione, sui siti web istituzionali delle amministrazioni, enti e società tenuti all’applicazione delle disposizioni previste dal D.lgs. 33/2013. L’ANAC verifica nei siti web istituzionali di un campione di soggetti, l’avvenuta pubblicazione, entro la data del 30 aprile 2019, del Documento di attestazione, della Griglia di rilevazione e della Scheda di sintesi sulla rilevazione degli OIV, o degli altri organismi con funzioni analoghe, e ne esamina i contenuti confrontandoli con i dati effettivamente pubblicati dagli stessi soggetti e delle indicazioni nel tempo fornite con propri atti e delibere. In merito, l’Autorità si è riservata di rendere noti in un rapporto al termine dell’attività svolta, i criteri di individuazione del campione. L’Autorità si è riservata inoltre di segnalare agli organi di indirizzo dei soggetti interessati i casi di mancata o ritardata attestazione degli obblighi di trasparenza e altresì quelli di discordanza tra quanto contenuto nelle attestazioni e quanto effettivamente pubblicato nella sezione «Amministrazione trasparente» o «Società trasparente». Va sottolineato che all’attività di vigilanza, d’ufficio o su segnalazione, può seguire un controllo documentale da parte della Guardia di Finanza diretto a riscontrare l’esattezza e l’accuratezza dei dati attestati dagli OIV od organismi analoghi. Il controllo della Guardia di Finanza è effettuato mediante estrazione di un campione casuale semplice che garantisce imparzialità e medesime probabilità.

I criteri di accertamento

L’Autorità, ai fini della propria attività di vigilanza e controllo, ritiene pubblicato un dato in modo completo quando la pubblicazione è esatta, accurata e riferita a ogni ufficio, ivi compresi strutture interne e gli uffici periferici. Fermo restando quanto previsto in materia di qualità delle informazioni, per quanto riguarda il requisito della “esattezza”, essa fa riferimento alla capacità del dato di rappresentare correttamente il fenomeno che intende descrivere. La “accuratezza” invece concerne la capacità del dato di riportare tutte le informazioni richieste dalle previsioni normative. Evidenzia nella specie l’Authority che da precedenti controlli, nei siti web di alcune amministrazioni il dato relativo agli incarichi conferiti a dipendenti ed estranei alla pubblica amministrazione difetta di accuratezza poiché non sono riportate tutte le informazioni conformi a normativa. Ad esempio, in alcuni casi mancano gli estremi dell’atto di conferimento dell’incarico, in altri la durata o il compenso relativo all’incarico, in altri ancora i curricula di coloro che hanno ricevuto incarichi. In questi casi l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione non può essere certificato come accurato. La scarsa accuratezza è stata riscontrata anche nella pubblicazione dei dati relativi alle tipologie di procedimenti. In questi casi la limitata accuratezza è spesso relativa non solo alla mancata pubblicazione di informazioni richieste dalle norme (ad es. termine di conclusione, unità organizzativa e nome del responsabile del procedimento) ma anche alla pubblicazione di un numero di procedimenti inferiore rispetto a quelli effettivamente esistenti. Per quanto riguarda in particolare gli uffici periferici, se i loro siti web sono dotati di sezioni “Amministrazione Trasparente”, la pubblicazione coordinata dei dati tra centro e periferia può essere assicurata seguendo due modalità alternative: ricorso a links che dalla sezione “Amministrazione Trasparente” dell’amministrazione centrale conducano alle sezioni “Amministrazione Trasparente” degli uffici periferici; ovvero  pubblicazione centralizzata dei dati con riferimento esplicito alle informazioni che riguardano gli uffici periferici. In tal caso, nei siti degli uffici periferici dovrà essere presente il link ai dati presenti nel sito dell’amministrazione centrale. Nel caso in cui gli uffici periferici non siano dotati di un proprio sito istituzionale, è invece necessaria la pubblicazione nella sezione “Amministrazione Trasparente” dell’amministrazione centrale, di dati relativi a ciascun ufficio periferico. Per quanto riguarda i dati relativi a eventuali strutture interne dell’amministrazione, quali corpi e istituti dotati di autonomia, anche in questo caso la pubblicazione coordinata dei dati può essere garantita da links che dalla sezione “Amministrazione Trasparente” dell’amministrazione conducano alle sezioni “Amministrazione Trasparente” delle strutture interne considerate. In alternativa, i dati possono confluire, nell’unica sezione “Amministrazione Trasparente” dell’amministrazione. In tal caso, nei siti web delle strutture interne deve essere presente il link ai dati presenti sul sito dell’amministrazione.

L’aggiornamento dei dati

Precisa l’Autorità che è necessario che per ciascun dato, o categoria di dati, sia indicata la data di pubblicazione e, conseguentemente, di aggiornamento, nonché l’arco temporale a cui lo stesso dato, o categoria di dati, si riferisce. Con il termine aggiornamento non si intende necessariamente la modifica del dato, essendo talvolta sufficiente un controllo dell’attualità delle informazioni pubblicate, anche a tutela di eventuali interessi individuali coinvolti. Le pubbliche amministrazioni sono dunque tenute a controllare l’attualità e l’esattezza delle informazioni pubblicate e a modificarle, ove sia necessario, anche nei casi in cui l’interessato ne richieda l’aggiornamento, la rettificazione e l’integrazione ai sensi dell’art. 16 del Regolamento (UE) 2016/679. È questo, ad esempio, il caso dei curricula vitae dei dirigenti e dei titolari di posizioni organizzative. La previsione di una data cadenza di aggiornamento non può implicare la necessità di rimodulare i contenuti dei documenti, in quanto le esperienze lavorative dei soggetti possono non aver subìto alcuna modifica nell’arco temporale contemplato. Tuttavia, la verifica degli stessi documenti è importante proprio al fine di garantire l’attualità delle informazioni riportate. Per dar conto dell’avvenuta verifica dell’attualità delle informazioni pubblicate, è necessario che in ogni pagina della sezione “Amministrazione Trasparente” sia indicata la relativa data di aggiornamento.

Nella specie, il D.lgs. 33/2013 ha individuato quattro diverse frequenze di aggiornamento:

a) Cadenza annuale, per i dati che, per loro natura, non subiscono modifiche frequenti o la cui durata è tipicamente annuale. Fra i dati che non sono oggetto di modifiche frequenti, si possono citare, fra gli altri, quelli relativi agli enti pubblici istituiti, vigilati e finanziati dall’amministrazione, alle società di cui l’amministrazione detiene quote di partecipazione minoritaria e agli enti di diritto privato in controllo dell’amministrazione. Similmente, hanno durata tipicamente annuale i dati relativi ai costi contabilizzati dei servizi erogati agli utenti e ai tempi medi di erogazione degli stessi, nonché ai tempi medi dei pagamenti relativi ad acquisti di beni, servizi e forniture. Per tutti è previsto l’aggiornamento annuale.

b) Cadenza semestrale, per i dati che sono suscettibili di modifiche frequenti ma per i quali la norma non richiede espressamente modalità di aggiornamento eccessivamente onerose in quanto la pubblicazione implica per l’amministrazione un notevole impegno, a livello organizzativo e di risorse dedicate, tanto più per gli enti con uffici periferici. È il caso dei provvedimenti adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti amministrativi.

c) Cadenza trimestrale, per i dati soggetti a frequenti cambiamenti. È previsto l’aggiornamento trimestrale dei dati relativi, ad esempio, ai tassi di assenza del personale.

d) Aggiornamento tempestivo, per i dati che è indispensabile siano pubblicati nell’immediatezza della loro adozione. Ciò avviene, fra gli altri, nel caso degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese e comunque di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati di importo superiore a mille euro.

Va precisato che all’art. 8, co. 1, del D.lgs. 33/2013 si prevede che i documenti contenenti atti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente siano pubblicati tempestivamente sul sito web istituzionale dell’amministrazione e quindi, laddove le norme non menzionino in maniera esplicita i tempi d’aggiornamento, si deve intendere che l’amministrazione sia tenuta alla pubblicazione e all’aggiornamento tempestivo.

Per quanto attiene alla durata dell’obbligo di pubblicazione, l’art. 8, co. 3, del D.lgs. 33/2013 dispone che i dati, le informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, siano pubblicati per un periodo di cinque anni, decorrenti dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello da cui decorre l’obbligo di pubblicazione, e comunque fino a che gli atti pubblicati producono i loro effetti. Decorsi detti termini, i relativi dati e documenti sono accessibili ai sensi dell’art. 5 dello stesso D.lgs. 33/2013. Tuttavia, sono fatti salvi i diversi termini previsti dall’art. 14, co. 2, e dall’art. 15, co. 4, del D.lgs. 33/2013 in relazione ai dati concernenti i componenti degli organi di indirizzo politico e i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza, da pubblicare entro tre mesi dalla elezione, dalla nomina o dal conferimento e da tenere per i tre anni successivi dalla cessazione del mandato o dell’incarico.

Il formato e la tipologia dei dati

La legge n. 190/2012 contiene riferimenti al formato aperto in più parti della normativa: art. 1, co. 32, co. 35 e co. 42. In particolare, il co. 35 stabilisce che per formato aperto si deve intendere come reso disponibile e fruibile on-line in formato non proprietario, a condizioni tali da permetterne il più ampio riutilizzo dei dati anche a fini statistici e la ridistribuzione senza ulteriori restrizioni d’uso, di riuso o di diffusione diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità. In merito, l’Agenzia per l’Italia Digitale istruisce e aggiorna, con periodicità almeno annuale, un repertorio dei formati aperti utilizzabili nelle pubbliche amministrazioni. Da questo repertorio sono esclusi i formati proprietari, in sostituzione dei quali è possibile utilizzare sia software Open Source (quali ad esempio OpenOffice) sia formati aperti (quali, ad esempio, .rtf per i documenti di testo e .csv per i fogli di calcolo). Per quanto concerne il PDF – formato proprietario il cui reader è disponibile gratuitamente – l’ANAC ne suggerisce l’impiego esclusivamente nelle versioni che consentano l’archiviazione a lungo termine e indipendenti dal software utilizzato (ad esempio, il formato PDF/A i cui dati sono elaborabili mentre il ricorso al file PDF in formato immagine, con la scansione digitale di documenti cartacei, non assicura che le informazioni siano elaborabili). Una alternativa di formato aperto è rappresentata anche dal formato ODF – Open Document Format, che consente la lettura e l’elaborazione di documenti di testo, di dati in formato tabellare e di presentazioni. L’art. 1, co. 1, lett. l-bis) del D.lgs. n. 82/2005 definisce il formato aperto come un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi. La lett. l-ter) del medesimo art. 1 definisce, inoltre, come dati di tipo aperto quelli che presentano le seguenti caratteristiche: 1) sono disponibili secondo i termini di una licenza o di una previsione normativa che ne permetta l’utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato; 2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera l-bis), sono adatti all’utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati; 3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione salvo quanto previsto dall'art. 7 del D.l. 36/2006.

15 marzo 2019