Approfondimento di Matteo Berbero

Approfondimento di Matteo Berbero                                                                                                       

Fondo del salario accessorio

Matteo Brbero

Sul fondo del salario accessorio la Ragioneria generale dello Stato sbaglia due volte. Nella recente nota 20 giugno 2019, n. 169507 l’autorevole organismo ha, in estrema sintesi, affermato che:

1. il tetto previsto dall’art. 23, comma 2, del D. Lgs. 75/2017 deve essere applicato distintamente per il personale dirigente e per il personale non dirigente;
2. non è consentito spostare risorse da una categoria all'altra.

La prima tesi è smentita per tabulas dalla stessa norma, che infatti recita: "l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2016". E’ del tutto evidente che tale previsione consente e anzi impone di considerare unitariamente i due “contenitori” (in senso conforme anche L. Oliveri su ItaliaOggi del 12/7/2019). Corretta appare, quindi, la tesi sostenuta contraria dalla Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Puglia nella deliberazione n. 21 febbraio 2019, n. 27, criticata dalla Rgs in quanto asseritamente “in controtendenza rispetto alle prevalenti indicazioni applicative”.

In realtà, è proprio il parere ministeriale a non tenere conto della più recente evoluzione normativa  ed, in particolare, della cancellazione del tradizionale concetto di dotazione organica a seguito dell’emanazione proprio del D. Lgs 75/2017 e delle relative Linee di indirizzo ministeriali. Come correttamente evidenziato dalla deliberazione n. 548/2018 della Sezione regionale di controllo per il Veneto, nella nuova impostazione la dotazione organica si traduce di fatto nella definizione di una “dotazione di spesa potenziale massima” per l’attuazione del piano triennale dei fabbisogni di personale.  Secondo il collegio, lì obiettivo è quello di rendere più duttile l’azione della pubblica amministrazione e di superare l’automatismo nel mantenimento dei posti in organico nella struttura dell’ente anche nel momento della cessazione dei dipendenti che veniva a prodursi nelle circostanze, in verità molto diffuse, nelle quali le amministrazioni non adeguavano la dotazione organica alle mutate esigenze emergenti dalla programmazione.  A trarre le conseguenze operative di questa impostazione è, innanzitutto, la deliberazione n. 4/2019 della Sezione Autonomie. Essa afferma che le amministrazioni, all’interno del limite finanziario massimo (spesa potenziale massima), “ottimizzando l'impiego delle risorse pubbliche, perseguendo obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini mediante l’adozione del piano triennale dei fabbisogni di personale (in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, nonché con le apposite linee di indirizzo) possono procedere all’eventuale rimodulazione della dotazione organica in base ai fabbisogni programmati “garantendo la neutralità finanziaria della rimodulazione”.  La pronuncia ha quindi ritenuto che gli enti fino a 1.000 abitanti possano utilizzare la propria capacità assunzionale senza essere strettamente vincolati al rispetto della regola “per teste”, che consentirebbe solo una assunzione per ogni cessazione indipendentemente da ogni considerazione sulla spesa. Secondo la Sezione, invece, si può prescindere dalla corrispondenza numerica tra personale cessato e quello assumibile, a condizione che permanga l’invarianza della spesa e, quindi, venga rispettato il tetto di spesa. Conseguentemente, purché si verifichino dette condizioni, il limite assunzionale può ritenersi rispettato anche quando, a fronte di un’unica cessazione a tempo indeterminato e pieno, l’ente, nell’esercizio della propria capacità assunzionale, proceda a più assunzioni a tempo parziale che ne assorbano completamente il monte ore.  

Tale autorevole conclusione si presta ad essere applicata ad altre fattispecie attinenti non solo agli enti di minori dimensioni.  Ad esempio, gli enti che non avevano posti dirigenziali nella “ex” dotazione organica ma solo plurime posizioni organizzative, potrebbero procedere alla soppressione di alcune di queste e dalla loro sostituzione, in termini di correlativa spesa di personale, con una posizione dirigenziale di nuova istituzione.  Oppure, caso inverso, enti che sopprimono una posizione dirigenziale paiono legittimati ad utilizzare le relative economie per finanziare l’istituzione di nuove po e finanche a rimodulare il fondo per il pagamento del salario accessorio del personale non dirigente, sempre nel rispetto della spesa potenziale massima.

In questo contesto, anche il secondo assunto della Rgs, che afferma la rigida separazione fra fondo dirigenti e fondo non dirigenti pare insostenibile. Secondo i tecnici del Mef, “in presenza di riduzioni, anche temporanee, di personale di una specifica categoria, non appare percorribile intervenire sulle risorse accessorie di un'altra categoria o compensare riduzioni di personale di categorie con importi di accessorio non differenziati anche in considerazione dei problemi applicativi connessi con il recupero del personale temporaneamente ridotto". In sostanza, la Rgs esclude la possibilità di spostare risorse del salario accessorio da una categoria all'altra, ad esempio dal fondo del personale non dirigente a quello dirigente in mancanza di una norma legislativa o contrattuale che lo consenta espressamente.

A parere di chi scrive, invece, è vero esattamente il contrario: per impedire il travaso ci vorrebbe, nel nuovo contesto normativo descritto in precedenza, una norma espressa di divieto. In altri termini, i tempi  sono maturi per superare le numerose e anacronistiche rigidità nella gestione del personale delle pubbliche amministrazioni.  

13 luglio 2019