Approfondimento di Cosimo Damiano Zacà e Giuseppe Leopizzi
DIRITTO DI ACCESSO
Cosimo DamianoZacà e Giuseppe Leopizzi
Definizioni
Si intende per:
a) “decreto trasparenza” il D.Lgs. n. 33/2013, così come modificato dal D.Lgs. n. 97/2016;
b) “accesso documentale” l’accesso disciplinato dal capo V della legge n. 241/1990;
c) “accesso civico semplice” l’accesso ai documenti oggetto degli obblighi di pubblicazione, previsto dall’art. 5, c. 1, del decreto trasparenza;
d) “accesso civico generalizzato” l’accesso a dati, informazioni e documenti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione, previsto dall’art. 5, c. 2, del decreto trasparenza, finalizzato a promuovere la partecipazione degli interessati al dibattito pubblico ed a favorire forme diffuse di controllo sull’attività dell’ente, sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
Distinguiamo :
- di accesso civico semplice, che si sostanzia nel diritto di chiunque di richiedere la pubblicazione di documenti, informazioni o dati che l’ente abbia omesso di pubblicare, pur sussistendone l’obbligo ai sensi del decreto trasparenza;
- di accesso civico generalizzato, che si sostanzia nel diritto di chiunque di accedere a dati, documenti ed informazioni detenuti dall’ente, ulteriori rispetto a quelli sottoposti ad obbligo di pubblicazione, ad esclusione di quelli sottoposti al regime di riservatezza e/o sottratti all’accesso;
- di accesso documentale, disciplinato dagli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, effettuato dai soggetti titolari di un interesse diretto, concreto ed attuale, qualificato e differenziato, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso. La finalità dell’accesso documentale, ai sensi della Legge n. 241/1990, è quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare correttamente le facoltà - partecipative e/o oppositive e difensive - che l’ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari, con esclusione di ogni forma di controllo generalizzato.
ACCESSO CIVICO SEMPLICE
Soggetti legittimati
- Chiunque, cittadino italiano o residente nel territorio dello Stato, ha il diritto di chiedere documenti, informazioni e dati che il Comune è tenuto a pubblicare, in forza del decreto trasparenza, nella Sezione “Amministrazione trasparente”, qualora ne sia stata omessa la pubblicazione.
Domanda di accesso semplice
- La domanda di accesso civico “semplice” non necessita di motivazione, ma deve identificare i dati, le informazioni o i documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria, non reperiti nella sezione Amministrazione Trasparente, dei quali si richiede la pubblicazione.
- L’istanza di accesso civico “semplice” deve essere presentata al Responsabile per la Trasparenza, i cui riferimenti sono indicati nella Sezione “Amministrazione trasparente” del sito web istituzionale del Comune.
3. L’istanza, effettuata in forma scritta, può essere trasmessa dal soggetto interessato per via telematica secondo le modalità previste dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il «Codice dell’amministrazione digitale». Pertanto, ai sensi dell’art. 65 del CAD, le istanze presentate per via telematica sono valide se:
a) sottoscritte mediante la firma digitale o la firma elettronica qualificata il cui certificato è rilasciato da un certificatore qualificato;
b) l’istante o il dichiarante è identificato attraverso il sistema pubblico di identità digitale (SPID), nonché la carta di identità elettronica o la carta nazionale dei servizi;
c) sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d’identità;
d) trasmesse dall’istante o dal dichiarante mediante la propria casella di posta elettronica certificata, purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identificazione del titolare, anche per via telematica, secondo modalità definite con regole tecniche adottate ai sensi dell’art. 71 (CAD), e ciò sia attestato dal gestore del sistema nel messaggio o in un suo allegato.
4. L’istanza può essere, altresì, presentata a mezzo posta o mediante consegna diretta presso il Protocollo del Comune.
5. Nei casi in cui la richiesta di accesso civico non sia sottoscritta dall’interessato in presenza del dipendente addetto, la stessa deve essere sottoscritta e presentata unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore, che va inserita nel fascicolo (cfr. art. 38, commi 1 e 3, D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445).
Accesso Generalizzato
2. L’istanza di accesso generalizzato – contenente le complete generalità del richiedente con i relativi recapiti (anche di posta elettronica) e numeri di telefono – deve identificare i dati, i documenti o le informazioni richiesti e non necessita di motivazione. Ai fini di cui innanzi, per informazioni si considerano le rielaborazioni di dati detenuti dalle amministrazioni, effettuate per propri fini e contenuti in distinti documenti. Resta escluso l’obbligo per l’amministrazione di formare o raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni che non siano già in suo possesso; conseguentemente, l’amministrazione non ha l’obbligo di rielaborare i dati ai fini dell’accesso generalizzato, ma solo di consentire l’accesso ai documenti nei quali siano contenute le informazioni già detenute e gestite dall’amministrazione stessa.
3. Le istanze devono consentire all’amministrazione l’agevole individuazione del dato, del documento o dell’informazione di cui è richiesto l’accesso, con riferimento, almeno, alla loro natura ed al loro oggetto, restando esclusa l’ammissibilità di richieste generiche. Nei casi di richieste di accesso non adeguatamente circostanziate, l’Amministrazione può chiedere all’istante di precisare l’oggetto della richiesta.
3. Non sono ammissibili, pertanto, richieste formulate in modo vago, tali da non permettere all’Amministrazione di identificare i documenti o le informazioni richieste. Parimenti, sono inammissibili richieste meramente esplorative, volte a scoprire di quali informazioni l’Amministrazione dispone.
4. Le richieste di accesso civico generalizzato possono avere ad oggetto esclusivamente documenti, dati ed informazioni in possesso dell’amministrazione, di talché l’Ente:
· non è tenuto a raccogliere informazioni che non sono in suo possesso per rispondere ad una richiesta di accesso generalizzato;
· riscontra l’istanza del soggetto richiedente sulla sola base dei documenti e delle informazioni che sono già in suo possesso;
· non è tenuto a rielaborare informazioni in suo possesso, per rispondere ad una richiesta di accesso generalizzato e consente l’accesso ai documenti, ai dati ed alle informazioni così come sono già detenuti, organizzati, gestiti e fruiti;
· procede, invece, alle sole operazioni di elaborazione che consistono nell’oscuramento dei dati personali presenti nel documento o nell’informazione richiesta, e più in generale nella loro anonimizzazione, qualora ciò sia funzionale a rendere possibile l’accesso.
5. Ove l’accesso generalizzato riguardi un numero cospicuo di documenti ed informazioni, l’amministrazione può rifiutare l’accesso stesso, quando valuti che la richiesta stessa è manifestamente irragionevole e tale da comportare un significativo carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione. In detta ipotesi, l’amministrazione motiva adeguatamente, nel provvedimento di rifiuto, le circostanze che, secondo un criterio di stretta interpretazione, costituiscono oggettive condizioni suscettibili di pregiudicare, in modo serio ed immediato, il buon funzionamento dell’amministrazione, previa ponderazione dell’interesse all’accesso del pubblico ai documenti con il carico di lavoro che ne deriverebbe, al fine di salvaguardare l’interesse al buon andamento dell’amministrazione.
. Il diritto di accesso generalizzato è riconosciuto allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.
Presentazione dell’istanza di accesso generalizzato e ufficio competente
1. L’istanza di accesso civico “generalizzato” può essere trasmessa dal soggetto interessato per via telematica secondo le modalità previste dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il «Codice dell’amministrazione digitale». Pertanto, ai sensi dell’art. 65 del CAD, le istanze presentate per via telematica sono valide se:
a) sottoscritte mediante la firma digitale o la firma elettronica qualificata il cui certificato è rilasciato da un certificatore qualificato;
b) l’istante o il dichiarante è identificato attraverso il sistema pubblico di identità digitale (SPID), nonché la carta di identità elettronica o la carta nazionale dei servizi;
c) sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d’identità;
d) trasmesse dall’istante o dal dichiarante mediante la propria casella di posta elettronica certificata, purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identificazione del titolare, anche per via telematica, secondo modalità definite con regole tecniche adottate ai sensi dell’art. 71 (CAD), e ciò sia attestato dal gestore del sistema nel messaggio o in un suo allegato.
2. L’istanza può essere, altresì, presentata a mezzo posta o mediante consegna diretta presso gli uffici. Nei casi in cui la richiesta di accesso civico generalizzato non sia sottoscritta dall’interessato in presenza del dipendente addetto, la stessa deve essere sottoscritta e presentata unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore, che va inserita nel fascicolo (cfr. art. 38, commi 1 e 3, D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445).
3. L’istanza di accesso civico generalizzato non richiede motivazione alcuna e deve essere indirizzata alla Direzione competente che detiene i dati, le informazioni o i documenti richiesti e, per conoscenza, al Responsabile per la Trasparenza.
4. Spetta alla Giunta Comunale, l’individuazione, a regime, di un unico ufficio all’interno dell’ente, dotato di risorse strumentali e professionali adeguate, cui attribuire la competenza a gestire le istanze e decidere sulle richieste di accesso civico. Tale Ufficio, ove individuato, è indicato nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito web istituzionale.
5. Per la richiesta di accesso civico generalizzato è reso disponibile un apposito modulo pubblicato nella sezione “Amministrazione Trasparente”.
Eccezioni assolute all’accesso generalizzato
1. Il diritto di accesso generalizzato è escluso:
1.1.) nei casi di segreto di Stato (cfr. art. 39, legge n. 124/2007) e nei casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti (tra cui la disciplina sugli atti dello stato civile, la disciplina sulle informazioni contenute nelle anagrafi della popolazione, gli Archivi di Stato), inclusi quelli di cui all’art. 24, c. 1, legge n. 241/1990. Ai sensi di quest’ultima norma il diritto di accesso è escluso:
a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge;
b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
c) nei confronti dell’attività dell’Ente diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;
d) nei procedimenti selettivi, con riguardo ai documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
1.2.) nei casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge tra cui:
- il segreto militare (R.D. n. 161/1941);
- il segreto statistico (D.Lgs. 322/1989);
- il segreto bancario (D.Lgs. 385/1993);
- il segreto scientifico e il segreto industriale (art. 623 c.p.);
- il segreto istruttorio (art. 329 c.p.p.);
- il segreto sul contenuto della corrispondenza (art. 616 c.p.);
- i divieti di divulgazione connessi al segreto d'ufficio (art. 15, D.P.R. 3/1957)
- i dati idonei a rivelare lo stato di salute, ossia a qualsiasi informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia o l’esistenza di patologie dei soggetti interessati, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici (art. 22, comma 8, del Codice; art. 7-bis, c. 6, D.Lgs. n. 33/2013);
- i dati idonei a rivelare la vita sessuale (art. 7-bis, c. 6, D.Lgs. n. 33/2013);
- i dati identificativi di persone fisiche beneficiarie di aiuti economici da cui è possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute ovvero alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati (divieto previsto dall’art. 26, comma 4, D.Lgs. n. 33/2013).
2. Tale categoria di eccezioni all’accesso generalizzato è prevista dalla legge ed ha carattere tassativo. In presenza di tali eccezioni, il Comune è tenuto a rifiutare l’accesso trattandosi di eccezioni poste da una norma di rango primario, sulla base di una valutazione preventiva e generale, a tutela di interessi pubblici e privati fondamentali e prioritari rispetto a quello del diritto alla conoscenza diffusa.
3. Nella valutazione dell’istanza di accesso, il Comune deve verificare che la richiesta non riguardi atti, documenti o informazioni sottratte alla possibilità di ostensione in quanto ricadenti in una delle fattispecie indicate al primo comma.
4. Per la definizione delle esclusioni all’accesso generalizzato di cui al presente articolo, si rinvia alle Linee guida recanti indicazioni operative adottate dall’Autorità Nazionale Anticorruzione ai sensi dell’art. 5-bis del decreto trasparenza, che si intendono qui integralmente richiamate.
Eccezioni relative all’accesso generalizzato
1. I limiti all’accesso generalizzato sono posti dal legislatore a tutela di interessi pubblici e privati di particolare rilievo giuridico che il Comune deve necessariamente valutare con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla divulgazione generalizzata e la tutela di altrettanto validi interessi considerati dall’ordinamento.
2. L’accesso generalizzato è rifiutato, sulla base di una adeguata motivazione, ove il diniego si renda necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti:
a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico. In particolare sono sottratti all’accesso, ove sia rilevata la sussistenza del pregiudizio concreto, i verbali e le informative riguardanti attività di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza e di tutela dell'ordine pubblico, nonché i dati, i documenti e gli atti prodromici all’adozione di provvedimenti rivolti a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità e la sicurezza pubblica;
b) la sicurezza nazionale;
c) la difesa e le questioni militari. In particolare sono sottratti all’accesso, ove sia rilevata la sussistenza del pregiudizio concreto, gli atti, i documenti e le informazioni concernenti le attività connesse con la pianificazione, l’impiego e l’addestramento delle forze di polizia;
d) le relazioni internazionali;
e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato;
f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento. In particolare, sono sottratti all’accesso, ove sia rilevata la sussistenza del pregiudizio concreto:
- gli atti, i documenti e le informazioni concernenti azioni di responsabilità di natura civile, penale e contabile, rapporti e denunce trasmesse dall’Autorità giudiziaria e comunque atti riguardanti controversie pendenti, nonché i certificati penali;
- i rapporti con la Procura della Repubblica e con la Procura regionale della Corte dei Conti e richieste o relazioni di dette Procure, ove siano nominativamente individuati soggetti per i quali si manifesta la sussistenza di responsabilità amministrative, contabili o penali;
g) il regolare svolgimento di attività ispettive preordinate ad acquisire elementi conoscitivi necessari per lo svolgimento delle funzioni di competenza dell’Ente. In particolare, sono sottratti all’accesso, ove sia rilevata la sussistenza del pregiudizio concreto:
- gli atti, i documenti e le informazioni concernenti segnalazioni, atti o esposti di privati, di organizzazioni sindacali e di categoria o altre associazioni, fino a quando non sia conclusa la relativa fase istruttoria o gli atti conclusivi del procedimento abbiano assunto carattere di definitività, qualora non sia possibile soddisfare prima l’istanza di accesso senza impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa o compromettere la decisione finale;
- le notizie sulla programmazione dell'attività di vigilanza, sulle modalità ed i tempi del suo svolgimento, le indagini sull'attività degli uffici, dei singoli dipendenti o sull'attività di enti pubblici o privati su cui l'ente esercita forme di vigilanza;
- verbali ed atti istruttori relativi alle commissioni di indagine il cui atto istitutivo preveda la segretezza dei lavori;
- verbali ed atti istruttori relativi ad ispezioni, verifiche ed accertamenti amministrativi condotti su attività e soggetti privati nell’ambito delle attribuzioni d’ufficio;
- pareri legali redatti dagli uffici comunali, nonché quelli di professionisti esterni acquisiti, in relazione a liti in atto o potenziali, atti difensivi e relativa corrispondenza.
3. L’accesso generalizzato è, altresì, rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati:
a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia, fatto salvo quanto previsto dal precedente art. 9. In particolare, sono sottratti all’accesso, ove sia rilevata la sussistenza del pregiudizio concreto, i seguenti atti, documenti ed informazioni:
- documenti di natura sanitaria e medica ed ogni altra documentazione riportante notizie di salute o di malattia relative a singole persone, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici;
- relazioni dei Servizi Sociali ed Assistenziali in ordine a situazioni sociali, personali, familiari di persone assistite, fornite dall’Autorità giudiziaria e tutelare o ad altri organismi pubblici per motivi specificatamente previsti da norme di legge;
- la comunicazione di dati sensibili e giudiziari o di dati personali di minorenni, ex D.Lgs. n. 193/2003;
- notizie e documenti relativi alla vita privata e familiare, al domicilio ed alla corrispondenza delle persone fisiche, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa;
b) la libertà e la segretezza della corrispondenza. In particolare sono sottratti all’accesso, ove sia rilevata la sussistenza del pregiudizio concreto, i seguenti atti, documenti ed informazioni:
- gli atti presentati da un privato, a richiesta del Comune, entrati a far parte del procedimento e che integrino interessi strettamente personali, sia tecnici, sia di tutela dell’integrità fisica e psichica, sia finanziari, per i quali lo stesso privato chiede che siano riservati e quindi preclusi all’accesso;
- gli atti di ordinaria comunicazione tra enti diversi e tra questi ed i terzi, non utilizzati ai fini dell'attività amministrativa, che abbiano un carattere confidenziale e privato;
c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.
4. Il Comune è tenuto a verificare e valutare, una volta accertata l’assenza di eccezioni assolute, se l’ostensione degli atti possa determinare un pregiudizio concreto e probabile agli interessi indicati dal legislatore; deve necessariamente sussistere un preciso nesso di causalità tra l’accesso ed il pregiudizio. Il pregiudizio concreto va valutato rispetto al momento ed al contesto in cui l’informazione viene resa accessibile.
5. I limiti all’accesso generalizzato per la tutela degli interessi pubblici e privati individuati nei commi precedenti si applicano unicamente per il periodo nel quale la protezione è giustificata in relazione alla natura del dato.
6. L’accesso generalizzato non può essere negato ove, per la tutela degli interessi pubblici e privati individuati nei commi precedenti, sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento.
7. Qualora i limiti di cui ai commi precedenti riguardano soltanto alcuni dati o alcune parti del documento richiesto deve essere consentito l’accesso parziale utilizzando, se del caso, la tecnica dell’oscuramento di alcuni dati; ciò in virtù del principio di proporzionalità che esige che le deroghe non eccedano quanto è adeguato e richiesto per il raggiungimento dello scopo perseguito.
Quanto costa
Il costo effettivamente sostenuto e documentato dal Comune per la riproduzione su supporti materiali, dei dati o documenti richiesti viene fissata secondo le modalità e tariffe fissate dal Regolamento.
DIRITTO DI ACCESSO (VISIONE E ESTRAZIONE COPIA )
AI SENSI DELLA LEGGE 1990/241
Il diritto di accesso è il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, da non confondersi con l’accesso civico.
Il diritto di accesso rappresenta principio generale dell’attività amministrativa. L’art. 22 della legge 241/90 sul procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi, specifica che tale principio "costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Per documento amministrativo si intende ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. Non è necessario che il documento sia stato formato dall’amministrazione in questione ma è sufficiente che sia detenuto da questa. Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, di garantire i livelli ulteriori di tutela. La regolamentazione nazionale contenuta nella L. n. 241/1990 è dunque una cornice normativa essenziale entro la quale gli enti locali possono elaborare una propria disciplina di riferimento per il diritto di accesso.
Chi lo può esercitare
Il diritto di accesso può essere esercitato da tutti i soggetti privati che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso. È necessaria quindi una stretta correlazione tra il documento amministrativo oggetto del diritto di accesso e uno specifico interesse del soggetto richiedente; la legge non ammette, infatti, istanze di accesso finalizzate ad un controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione. Il diritto di accesso è strumentale all’acquisizione di quella conoscenza necessaria per verificare se il comportamento dell’amministrazione è lesivo nei confronti di un interesse privato specifico, e non è finalizzato a controllare genericamente il corretto operato della pubblica amministrazione.
Quando si parla di “interesse” non si fa riferimento esclusivamente all’interesse del singolo soggetto richiedente, ma anche ad interessi pubblici o diffusi; quindi anche il soggetto portatore di questo tipo di interessi è titolare del diritto di accesso (ad esempio un’associazione di categoria).
Nei confronti di chi si esercita
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi si può esercitare nei confronti di tutti i soggetti di diritto pubblico (es.: Regione, Comune) e anche i soggetti di diritto privato limitatamente, però, alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
Il diritto di accesso si esercita con riferimento ai documenti amministrativi materialmente esistenti al momento della richiesta e detenuti alla stessa data dai soggetti sopraccitati, nei confronti dell’autorità competente a formare l’atto conclusivo o a detenerlo stabilmente.
La richiesta formale presentata ad una amministrazione diversa da quella che detiene il documento è dalla stessa immediatamente trasmessa a quella competente e di questa trasmissione è data comunicazione all’interessato.
Le pubbliche amministrazioni devono individuare un responsabile del procedimento di accesso che può anche non coincidere con il responsabile del procedimento amministrativo : si tratta del dirigente, del funzionario preposto all’unità organizzativa o di altro dipendente addetto all’unità competente a formare il documento o a detenerlo stabilmente.
Diritto di accesso e tutela della riservatezza – I controinteressati
L’esercizio del diritto di accesso deve spesso essere contemperato con altri diritti, come ad esempio il diritto alla riservatezza.
Come deve comportarsi la pubblica amministrazione nel caso in cui una richiesta di accesso riguardi documenti contenenti dati sensibili (ad es.: quelli che possono rivelare l'origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, le opinioni politiche, l'adesione a partiti, lo stato di salute, la vita sessuale).
Una regola generale in questi casi, prevista anche nel Codice in materia di protezione dei dati personali (D. Lgs. n. 196/2003), è quella di confrontare i due interessi coinvolti e valutare quale sia quello di peso maggiore: il diritto alla riservatezza può essere superato quando il soggetto che esercita l’accesso nei confronti dei documenti contenenti dati sensibili necessiti di quelle informazioni per poter difendere un diritto di pari rango o superiore. Naturalmente l’amministrazione deve essere messa nella condizione di effettuare questa valutazione, ed a questo proposito si ricorda che il procedimento di accesso agli atti prende avvio da un’istanza la cui motivazione costituisce l’elemento utile per comparare il peso dei diritti per difendere i quali si richiede l’accesso rispetto a quello del diritto alla riservatezza.
Problema analogo è quello della difesa dei cosiddetti controinteressati, cioè di quei soggetti che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. La pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento (o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione). I soggetti controinteressati, entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui sopra, possono presentare una motivata opposizione alla richiesta di accesso. Decorso tale termine ed accertata la ricezione della comunicazione, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta di accesso.
Come si richiede l’accesso
La richiesta di accesso ai documenti amministrativi deve essere presentata dal soggetto interessato direttamente all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.
La richiesta di accesso deve essere motivata e quindi dovrà specificare e, ove occorra, comprovare, l’interesse connesso all’oggetto della richiesta. La amministrazioni si avvalgono tendenzialmente di una specifica modulistica; in ogni caso la richiesta dovrà contenere gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione, nonché l’identità del soggetto richiedente.
La richiesta di accesso può essere presentata anche per il tramite degli Uffici relazioni con il pubblico (vedi la scheda URP e altri sportelli per il pubblico).
Accesso informale e accesso formale
Qualora in base alla natura del documento richiesto non risulti l’esistenza di controinteressati, il diritto di accesso può essere esercitato in via informale mediante richiesta, anche verbale, all’ufficio dell’amministrazione competente a formare l’atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente.
Il richiedente deve indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione, specificare e, ove occorra, comprovare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta, dimostrare la propria identità e, ove occorra, i propri poteri di rappresentanza del soggetto interessato.
La richiesta, esaminata immediatamente e senza formalità, è accolta mediante indicazione della pubblicazione contenente le notizie, esibizione del documento, estrazione di copie, ovvero altra modalità idonea.
Qualora non sia possibile l’accoglimento immediato della richiesta in via informale, l’amministrazione invita l’interessato a presentare richiesta d’accesso formale, rilasciando apposita ricevuta.
È richiesto l’accesso formale nei seguenti casi:
- quando sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità, sui suoi poteri rappresentativi;
- quando sorgano dubbi sulla sussistenza dell’interesse alla stregua delle informazioni e delle documentazioni fornite;
- quando sorgano dubbi sull’accessibilità del documento;
- quando non si può immediatamente escludere la presenza di controinteressati.
Ove la richiesta sia irregolare o incompleta, l’amministrazione, entro dieci giorni, ne dà comunicazione al richiedente con raccomandata con avviso di ricevimento ovvero con altro mezzo idoneo a comprovarne la ricezione. In tale caso, il termine del procedimento ricomincia a decorrere dalla presentazione della richiesta corretta.
Accoglimento della richiesta di accesso
L’atto di accoglimento della richiesta di accesso contiene l’indicazione dell’ufficio, completa della sede, presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a quindici giorni, per prendere visione dei documenti o per ottenerne copia. Se il richiedente non esercita il suo diritto nel suddetto periodo di tempo dovrà presentare una nuova istanza.
L’esame dei documenti avviene presso l’ufficio indicato nell’atto di accoglimento della richiesta, nelle ore di apertura dell’ufficio stesso e alla presenza, se necessaria, di personale addetto. I documenti amministrativi sui quali è consentito l’accesso non possono essere alterati in alcun modo e non possono essere asportati dal luogo presso cui sono dati in visione.
L’esame dei documenti è effettuato dal richiedente o da persona da lui incaricata, con l’eventuale accompagnamento di altra persona di cui vanno specificate le generalità, che devono essere poi registrate in calce alla richiesta. L’interessato può prendere appunti e trascrivere in tutto o in parte i documenti presi in visione.
Su richiesta dell’interessato, le copie possono essere autenticate.
L’accoglimento della richiesta di accesso a un documento, comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento. Le modalità di accesso agli atti correlati, che come si intuisce può costituire un ostacolo all’attività della pubblica amministrazione, è una tipica materia che può trovare specifica normazione nei regolamenti adottati dai singoli enti.
Quanto costa
L’esame e la semplice presa visione dei documenti amministrativi per i quali si è richiesto l’accesso è gratuita. Il rilascio di copia è invece subordinato al rimborso del costo di riproduzione (i cui importi sono stabiliti dalle singole amministrazioni), salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura.
Conclusione e termini della richiesta di accesso
Il procedimento di accesso deve concludersi nel termine di trenta giorni decorrenti dalla presentazione della richiesta all’ufficio competente o dalla ricezione della medesima. Nel caso la domanda risulti irregolare o incompleta, l’amministrazione può interrompere il suddetto termine che comincerà a decorrere a partire dalla presentazione dell’istanza corretta.
Circa la conclusione del procedimento di accesso, si rileva una doppia modalità: da un lato è prevista la forma del silenzio rifiuto, infatti la richiesta di accesso si intende rifiutata trascorsi inutilmente i trenta giorni, dall’altro è ritenuta formalizzabile attraverso specifici atti dell’amministrazione. Si ricorda che gli atti di diniego, di differimento o di limitazione all’esercizio del diritto di accesso devono essere motivati.
Casi di esclusione
La legge individua una serie di limitazioni all’esercizio del diritto di accesso in relazione ad esigenze di segreto o di riservatezza concernenti determinati documenti amministrativi, poste sia nell’interesse pubblico sia nell’interesse di terzi.
Il diritto di accesso è escluso per i documenti coperti da segreto di Stato (L. n. 124/2007) e nei procedimenti tributari. È inoltre escluso nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione. Ulteriori esclusioni sono previste nei confronti dei procedimenti selettivi e nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
Il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi adottando uno specifico regolamento. Stessa possibilità è data anche agli enti locali i quali, quindi, possono adottare regolamenti interni per disciplinare la materia dell’esclusione all’esercizio del diritto di accesso.
14 luglio 2019
