Approfondimento di Vincenzo Giannotti

Approfondimento di Vincenzo Giannotti                                                                                         

Sentenza Corte cassazione n. 14811/2020

La legittimità della convenzione in forma associata delle funzioni di UPD

Vincenzo Giannotti

La corte di Cassazione (sentenza n.14811/2020) ha affrontato diversi temi di diritto, in merito ad un licenziamento di un dirigente di un ente locale, per comportamenti tenuti in ufficio di particolare gravità (violenza sessuale). In particolare le questioni di particolare rilevanza riguardano: a) la legittimità della gestione associata delle funzioni dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari; b) la formazione del documento informatico in assenza della cosiddetta marca temporale; c) la differenza tra sanzioni conservative ed espulsive tra contratto e norme di legge. In ragione dell’importanza degli argomenti trattati, qui di seguito il dettaglio delle motivazioni dei giudici di legittimità che hanno confermato corretto il licenziamento del dirigente pubblico disposto da un ente locale.

La vicenda

L’oggetto del provvedimento espulsivo ha riguardato il comportamento di un dirigente di un ente locale, accusato di essersi recato al di fuori dell'orario di lavoro, nel proprio ufficio in compagnia di una signora - lì attirata con il pretesto di procurarle un posto di lavoro - e quindi aveva posto in essere "atti di molestia sessuale" nei confronti della donna contro la di lei volontà. Il dirigente, a causa del provvedimento espulsivo, ha contestato all’amministrazione diversi punti, tra i quali meritano di essere esaminati, in particolare i seguenti:

a) la non delegabilità a soggetti sterni all'Amministrazione comunale del potere disciplinare in base all'art. 30 del d.lgs. n. 267 del 2000 essendo stata tale possibilità solo con il d.lgs. n. 75 del 2017 che ha espressamente previsto questa possibilità inserendo nell'art. 55-bis del d.lgs. 165/2001 un nuovo comma 3 secondo cui “Le amministrazioni, previa convenzione, possono prevedere la gestione unificata delle funzioni dell'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, senza maggiori oneri per la finanza pubblica”;

b) l’accordo della convenzione che, pur recando le firme digitali del Sindaco e del Presidente dell’Unione e l'indicazione della data, sarebbe sprovvisto della “marca digitale” la sola che attribuisce ai documenti informatici, una data ed un orario opponibile ai terzi;

c) errata applicazione, nel caso di specie, di una sanzione espulsiva mentre il CCNL dirigenti enti locali prevede una sanzione conservativa sia in presenza di minacce sia per le molestie, anche di carattere sessuale, lesive della dignità della persona.

I sopra indicati motivi di doglianza del dirigente non sono stati ritenuti validi sia dal Tribunale di primo grado sia dalla Corte di appello, tanto che il dipendente ha presentato ricorso in Cassazione.

Convenzionamento funzioni UPD

Prima dello specifico intervento della legge Madia (d.lgs. 75/2017), il ricorrente ha sostenuto che non fosse possibile il convenzionamento delle funzioni dell’Ufficio dei Procedimenti Disciplinari. La tesi è stata smentita dai giudici di piazza Cavour. Il riferimento legislativo, infatti, discenderebbe dalla disposizioni di cui all’art. 30 del TUEL secondo il quale “1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni. 2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. 3. Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera lo Stato e la regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un disciplinare-tipo. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi che opera in luogo e per conto degli enti deleganti".

Secondo la Cassazione, la citata normativa ha previsto la possibilità di cooperazione tra gli enti locali che può realizzarsi sia, con la costituzione di uffici comuni sia, con la delega di funzioni ad uno degli enti, restando esclusa la possibilità, anche nell'ipotesi di costituzione uffici comuni, di dare vita ad un soggetto munito di personalità giuridica autonoma rispetto a quella dei soggetti contraenti. Pertanto, a dire del giudice di legittimità, l’art.30 del TUEL deve essere letto in un ampio contesto di cooperazione finalizzata ad una migliore organizzazione nell'esercizio di alcune funzioni degli enti locali, anche attraverso l'ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse umane esistenti e quindi evitando nuove assunzioni di personale, in accordo con la contrattazione collettiva (tra le tante Corte dei conti, Campania deliberazione n.9/2014). Non vi possono essere, pertanto, dubbi in merito alla possibilità per i Comuni di gestire, in forma associata, funzioni dell'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, che non può non rientrare nell’ambito dell'organizzazione generale dell'Amministrazione che comprende anche quella del personale, senza che abbia alcun rilievo in contrario la avvenuta contrattualizzazione dei rapporti di pubblico impiego e il ruolo datore di lavoro privato in essi svolto da parte dell'Amministrazione.

Conclusioni

Stabilita la normativa la Cassazione conferma che, l’espressione "esercizio delle funzioni pubbliche", contenuta al comma 4 dell’art.30 del d.lgs. 267/00, in base ad un'interpretazione letterale e logico-finalistica non può certamente essere intesa nel senso di escludere, così come evidenziato dal ricorrente, tra tali funzioni anche quella disciplinare. D’altra parte, l’art.55-bis del d.lgs. 165/01 laddove stabilisce che, ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento, individua l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari, è da intendere nel senso che il carattere imperativo di tale norma va riferito alla garanzia di assicurare che tutte le fasi del procedimento vengano condotte da soggetto terzo rispetto al lavoratore incolpato e alla struttura nella quale egli opera, mentre non ha natura imperativa riflessa il complesso delle regole procedimentali interne che regolano la costituzione e il funzionamento dell'UPD, derivanti da scelte organizzative delle diverse Amministrazioni. In conclusione, per la Cassazione la norma introdotta dal d.lgs. 75/2017 non ha carattere innovativo ma ricognitivo, specialmente per i Comuni per i quali tale facoltà era già prevista.  

30 agosto 2020

Sentenza Corte cassazione n. 14811/2020

La legittimità della convenzione in forma associata delle funzioni di UPD

Vincenzo Giannotti

La corte di Cassazione (sentenza n.14811/2020) ha affrontato diversi temi di diritto, in merito ad un licenziamento di un dirigente di un ente locale, per comportamenti tenuti in ufficio di particolare gravità (violenza sessuale). In particolare le questioni di particolare rilevanza riguardano: a) la legittimità della gestione associata delle funzioni dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari; b) la formazione del documento informatico in assenza della cosiddetta marca temporale; c) la differenza tra sanzioni conservative ed espulsive tra contratto e norme di legge. In ragione dell’importanza degli argomenti trattati, qui di seguito il dettaglio delle motivazioni dei giudici di legittimità che hanno confermato corretto il licenziamento del dirigente pubblico disposto da un ente locale.

La vicenda

L’oggetto del provvedimento espulsivo ha riguardato il comportamento di un dirigente di un ente locale, accusato di essersi recato al di fuori dell'orario di lavoro, nel proprio ufficio in compagnia di una signora - lì attirata con il pretesto di procurarle un posto di lavoro - e quindi aveva posto in essere "atti di molestia sessuale" nei confronti della donna contro la di lei volontà. Il dirigente, a causa del provvedimento espulsivo, ha contestato all’amministrazione diversi punti, tra i quali meritano di essere esaminati, in particolare i seguenti:

a) la non delegabilità a soggetti sterni all'Amministrazione comunale del potere disciplinare in base all'art. 30 del d.lgs. n. 267 del 2000 essendo stata tale possibilità solo con il d.lgs. n. 75 del 2017 che ha espressamente previsto questa possibilità inserendo nell'art. 55-bis del d.lgs. 165/2001 un nuovo comma 3 secondo cui “Le amministrazioni, previa convenzione, possono prevedere la gestione unificata delle funzioni dell'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, senza maggiori oneri per la finanza pubblica”;

b) l’accordo della convenzione che, pur recando le firme digitali del Sindaco e del Presidente dell’Unione e l'indicazione della data, sarebbe sprovvisto della “marca digitale” la sola che attribuisce ai documenti informatici, una data ed un orario opponibile ai terzi;

c) errata applicazione, nel caso di specie, di una sanzione espulsiva mentre il CCNL dirigenti enti locali prevede una sanzione conservativa sia in presenza di minacce sia per le molestie, anche di carattere sessuale, lesive della dignità della persona.

I sopra indicati motivi di doglianza del dirigente non sono stati ritenuti validi sia dal Tribunale di primo grado sia dalla Corte di appello, tanto che il dipendente ha presentato ricorso in Cassazione.

Convenzionamento funzioni UPD

Prima dello specifico intervento della legge Madia (d.lgs. 75/2017), il ricorrente ha sostenuto che non fosse possibile il convenzionamento delle funzioni dell’Ufficio dei Procedimenti Disciplinari. La tesi è stata smentita dai giudici di piazza Cavour. Il riferimento legislativo, infatti, discenderebbe dalla disposizioni di cui all’art. 30 del TUEL secondo il quale “1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni. 2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. 3. Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera lo Stato e la regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un disciplinare-tipo. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi che opera in luogo e per conto degli enti deleganti".

Secondo la Cassazione, la citata normativa ha previsto la possibilità di cooperazione tra gli enti locali che può realizzarsi sia, con la costituzione di uffici comuni sia, con la delega di funzioni ad uno degli enti, restando esclusa la possibilità, anche nell'ipotesi di costituzione uffici comuni, di dare vita ad un soggetto munito di personalità giuridica autonoma rispetto a quella dei soggetti contraenti. Pertanto, a dire del giudice di legittimità, l’art.30 del TUEL deve essere letto in un ampio contesto di cooperazione finalizzata ad una migliore organizzazione nell'esercizio di alcune funzioni degli enti locali, anche attraverso l'ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse umane esistenti e quindi evitando nuove assunzioni di personale, in accordo con la contrattazione collettiva (tra le tante Corte dei conti, Campania deliberazione n.9/2014). Non vi possono essere, pertanto, dubbi in merito alla possibilità per i Comuni di gestire, in forma associata, funzioni dell'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, che non può non rientrare nell’ambito dell'organizzazione generale dell'Amministrazione che comprende anche quella del personale, senza che abbia alcun rilievo in contrario la avvenuta contrattualizzazione dei rapporti di pubblico impiego e il ruolo datore di lavoro privato in essi svolto da parte dell'Amministrazione.

Conclusioni

Stabilita la normativa la Cassazione conferma che, l’espressione "esercizio delle funzioni pubbliche", contenuta al comma 4 dell’art.30 del d.lgs. 267/00, in base ad un'interpretazione letterale e logico-finalistica non può certamente essere intesa nel senso di escludere, così come evidenziato dal ricorrente, tra tali funzioni anche quella disciplinare. D’altra parte, l’art.55-bis del d.lgs. 165/01 laddove stabilisce che, ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento, individua l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari, è da intendere nel senso che il carattere imperativo di tale norma va riferito alla garanzia di assicurare che tutte le fasi del procedimento vengano condotte da soggetto terzo rispetto al lavoratore incolpato e alla struttura nella quale egli opera, mentre non ha natura imperativa riflessa il complesso delle regole procedimentali interne che regolano la costituzione e il funzionamento dell'UPD, derivanti da scelte organizzative delle diverse Amministrazioni. In conclusione, per la Cassazione la norma introdotta dal d.lgs. 75/2017 non ha carattere innovativo ma ricognitivo, specialmente per i Comuni per i quali tale facoltà era già prevista.  

30 agosto 2020