Approfondimento sulle modifiche al Codice dei Contratti previste dal “Dl Infrastrutture”
ANCI – 29 maggio 2025
L’Aggiornamento delle Linee-guida Anac n. 4 (affidamenti sottosoglia)alla luce del c.d. decreto “sblocca- cantieri”
Servizi Comunali Contratti pubbliciApprofondimento di Enrica Daniela Lo Piccolo
L’Aggiornamento delle Linee-guida Anac n. 4 (affidamenti sottosoglia)alla luce del c.d. decreto “sblocca- cantieri”
Enrica Daniela Lo Piccolo
1. Linee guida Anac n.4 sugli affidamenti sotto soglia
L’intervento regolatorio riguarda , dunque, gli affidamenti di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria e, pertanto, i soggetti pubblici e privati interessati dalla partecipazione alle relative procedure. Si tratta in sostanza della generalità delle stazioni appaltanti, nonché degli operatori economici che partecipano alle procedure di affidamento.
L’anac chiarisce esplicitamente che sarà il "regolamento unico" ex art. 216 comma 27-octies del Codice (introdotto dalla legge n. 55/2016) a disciplinare tutti gli aspetti di dettaglio inerenti, ad esempio, le modalotà con le quali devono essere valutati i tre preventivi per l'affidamento di lavori tra i 40.000 e i 150.000 euro.
Con riferimento all’oggetto ed all’ ambito di applicazione riguardano le nuove disposizioni si applicano alle stazioni appaltanti - ad eccezione delle imprese pubbliche e dei soggetti titolari di diritti speciali ed esclusivi per gli appalti di lavori, forniture e servizi di importo inferiore alla soglia comunitaria, rientranti nell’ambito definito dagli articoli da 115 a 121 del Codice dei contratti pubblici, sia nei settori ordinari, ivi inclusi i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria e i servizi sociali e gli altri servizi specifici elencati all’allegato IX, che nei settori speciali, in quanto compatibili.
L’Autorità chiarisce che restano fermi gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto (di cui all’articolo 3, comma 1, lettera cccc) del Codice dei contratti pubblici) e di negoziazione (di cui all’articolo 3, comma 1, lettera dddd) del Codice dei contratti pubblici), anche telematici, previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa nonché la normativa sulla qualificazione delle stazioni appaltanti e sulla centralizzazione e aggregazione della committenza. Per il ricorso a tali strumenti si applicano le medesime condizioni di trasparenza, pubblicità e motivazione descritte nelle presenti linee guida. Inoltre, le stazioni appaltanti possono ricorrere, nell’esercizio della propria discrezionalità, alle procedure ordinarie, anziché a quelle semplificate, qualora le esigenze del mercato suggeriscano di assicurare il massimo confronto concorrenziale (articolo 36, comma 2, del Codice dei contratti pubblici.
Ma ecco la novita’. Le stazioni appaltanti verificano se per un appalto o una concessione di dimensioni inferiori alle soglie di cui all’articolo 35 del Codice dei contratti pubblici vi sia un interesse transfrontaliero certo in conformità ai criteri elaborati dalla Corte di Giustizia. Tale condizione non può essere ricavata, in via ipotetica, da taluni elementi che, considerati in astratto, potrebbero costituire indizi in tal senso, ma deve risultare in modo chiaro da una valutazione concreta delle circostanze dell’appalto in questione quali, a titolo esemplificativo, l’importo dell’appalto, in combinazione con il luogo di esecuzione dei lavori o, ancora, le caratteristiche tecniche dell’appalto e le caratteristiche specifiche dei prodotti in causa, tenendo anche conto, eventualmente, dell’esistenza di denunce (reali e non fittizie) presentate da operatori ubicati in altri Stati membri (si veda la Comunicazione della Commissione Europea 2006/C 179/02, relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive «appalti pubblici»). Possono essere considerati, al riguardo, anche precedenti affidamenti con oggetto analogo realizzati da parte della stazione appaltante o altre stazioni appaltanti di riferimento. È necessario tenere conto del fatto che, in alcuni casi, le frontiere attraversano centri urbani situati sul territorio di Stati membri diversi e che, in tali circostanze, anche appalti di valore esiguo possono presentare un interesse transfrontaliero certo. Per l’affidamento di appalti e concessioni di interesse transfrontaliero certo le stazioni appaltanti adottano le procedure di aggiudicazione adeguate e utilizzano mezzi di pubblicità atti a 4 garantire in maniera effettiva ed efficace l’apertura del mercato alle imprese estere nonché il rispetto delle norme fondamentali e dei principi generali del Trattato e in particolare il principi di parità di trattamento e il principio di non discriminazione in base alla nazionalità oltreché l'obbligo di trasparenza che ne deriva.
2. L’indagine di mercato e l’elenco degli operatori economici
Le stazioni appaltanti possono dotarsi, nel rispetto del proprio ordinamento, di un regolamento in cui vengono disciplinate:
a) le modalità di conduzione delle indagini di mercato, eventualmente distinte per fasce di importo, anche in considerazione della necessità di applicare il principio di rotazione in armonia con quanto previsto ai precedenti paragrafi 3.6 e 3.7; 12
b) le modalità di costituzione e revisione dell’elenco degli operatori economici, distinti per categoria e fascia di importo;
c) i criteri di scelta dei soggetti da invitare a presentare offerta a seguito di indagine di mercato o attingendo dall’elenco degli operatori economici propri o da quelli presenti nel Mercato Elettronico delle P.A. o altri strumenti similari gestiti dalle centrali di committenza di riferimento.
L’indagine di mercato è preordinata a conoscere gli operatori interessati a partecipare alle procedure di selezione per lo specifico affidamento. Tale fase non ingenera negli operatori alcun affidamento sul successivo invito alla procedura. Le indagini di mercato sono svolte secondo le modalità ritenute più convenienti dalla stazione appaltante, differenziate per importo e complessità di affidamento, secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità, anche tramite la consultazione dei cataloghi elettronici del mercato elettronico propri o delle altre stazioni appaltanti, nonché di altri fornitori esistenti, formalizzandone i risultati, eventualmente ai fini della programmazione e dell’adozione della determina a contrarre o dell’atto equivalente, avendo cura di escludere quelle informazioni che potrebbero compromettere la posizione degli operatori sul mercato di riferimento. La stazione appaltante deve comunque tener conto dell’esigenza di protezione dei segreti tecnici e commerciali. La stazione appaltante assicura l’opportuna pubblicità dell’attività di esplorazione del mercato, scegliendo gli strumenti più idonei in ragione della rilevanza del contratto per il settore merceologico di riferimento e della sua contendibilità, da valutare sulla base di parametri non solo economici. A tal fine la stazione appaltante pubblica un avviso sul profilo di committente, nella sezione “amministrazione trasparente” sotto la sezione “bandi e contratti”, o ricorre ad altre forme di pubblicità. La durata della pubblicazione è stabilita in ragione della rilevanza del contratto, per un periodo minimo identificabile in quindici giorni, salva la riduzione del suddetto termine per motivate ragioni di urgenza a non meno di cinque giorni. L’avviso di avvio dell’indagine di mercato indica almeno il valore dell’affidamento, gli elementi essenziali del contratto, i requisiti di idoneità professionale, i requisiti minimi di capacità economica/finanziaria e le capacità tecniche e professionali richieste ai fini della partecipazione, il numero minimo ed eventualmente massimo di operatori che saranno invitati alla procedura, i criteri di selezione degli operatori economici, le modalità per comunicare con la stazione appaltante. La stazione appaltante può individuare gli operatori economici da invitare, selezionandoli da elenchi appositamente costituiti, secondo le modalità di seguito individuate, ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera b), del Codice dei contratti pubblici. Gli elenchi sono costituiti a seguito di avviso pubblico, nel quale è rappresentata la volontà della stazione appaltante di realizzare un elenco di soggetti da cui possono essere tratti i nomi degli operatori da invitare. L’avviso di costituzione di un elenco di operatori economici è reso conoscibile mediante pubblicazione sul profilo del committente nella sezione “amministrazione trasparente” sotto la sezione “bandi e contratti”, o altre forme di pubblicità. Il predetto avviso indica i requisiti di carattere generale di cui all’articolo 80 del Codice dei contratti pubblici che gli operatori economici devono possedere, la modalità di selezione degli operatori economici da invitare, le categorie e fasce di importo in cui l’amministrazione intende suddividere l’elenco e gli eventuali requisiti minimi richiesti per l’iscrizione, parametrati in ragione di ciascuna categoria o fascia di importo. L’operatore economico può richiedere l’iscrizione limitata ad una o più fasce di importo ovvero a singole categorie. La dichiarazione del possesso dei requisiti può essere facilitata tramite la predisposizione di formulari standard da parte dell’amministrazione allegati all’avviso pubblico, eventualmente facendo ricorso al DGUE. L’eventuale possesso dell’attestato di qualificazione SOA per la categoria dei lavori 13 oggetto dell’affidamento è sufficiente per la dimostrazione del possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale richiesti. L’iscrizione degli operatori economici interessati provvisti dei requisiti richiesti è consentita senza limitazioni temporali. L’operatore economico attesta il possesso dei requisiti mediante dichiarazione sostitutiva in conformità alle previsioni del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. L’operatore economico è tenuto a informare tempestivamente la stazione appaltante rispetto alle eventuali variazioni intervenute nel possesso dei requisiti secondo le modalità fissate dalla stessa. La stazione appaltante procede alla valutazione delle istanze di iscrizione nel termine di trenta giorni dalla ricezione dell’istanza, fatta salva la previsione di un maggiore termine, non superiore a novanta giorni, in funzione della numerosità delle istanze pervenute. La stazione appaltante prevede le modalità di revisione dell’elenco, con cadenza prefissata – ad esempio semestrale – o al verificarsi di determinati eventi, così da disciplinarne compiutamente modi e tempi di variazione (i.e. cancellazione degli operatori che abbiano perduto i requisiti richiesti o loro collocazione in diverse sezioni dell’elenco). La trasmissione della richiesta di conferma dell’iscrizione e dei requisiti può avvenire via PEC e, a sua volta, l’operatore economico può darvi riscontro tramite PEC. La stazione appaltante esclude, altresì, dagli elenchi gli operatori economici che secondo motivata valutazione della stessa stazione appaltante, hanno commesso grave negligenza o malafede nell’esecuzione delle prestazioni affidate dalla stessa o che hanno commesso un errore grave nell’esercizio della loro attività professionale. Possono essere del pari esclusi quegli operatori economici che non presentano offerte a seguito di tre inviti nel biennio. Gli elenchi, non appena costituiti, sono pubblicati sul sito web della stazione appaltante. Gli elenchi di operatori economici vigenti possono continuare ad essere utilizzati dalle stazioni appaltanti, purché compatibili con il Codice dei contratti pubblici e con le presenti linee guida, provvedendo nel caso alle opportune revisioni.
Viene, inoltre, chiarito che la procedura per l’affidamento di lavori di cui all’articolo 36, comma 2, lettera c), del Codice dei contratti pubblici è del tutto simile a quella di cui all’articolo 36, comma 2, lettera b), del medesimo Codice, come esplicitata al paragrafo 5 delle presenti Linee guida. L’invito è rivolto ad almeno quindici operatori. I requisiti di capacità economico/finanziaria e tecnico/professionale sono comprovati dall’attestato di qualificazione SOA per categoria e classifica da definire in ragione dei lavori oggetto dell’affidamento. Per affidamenti di importo elevato, superiori a 500.000 euro, le stazioni appaltanti motivano il mancato ricorso a procedure ordinarie che prevedono un maggior grado di trasparenza negli affidamenti.
3. Riepilogo
Volendo riepilogare le principali modifiche del decreto “Sblocca cantieri”,fra le principali novità apportate al codice appalti dal D.L. 32/2019 detto “Sblocca cantieri” sono da segnalare:
Non è necessario entrare nel dettaglio del decreto “Sblocca cantieri” apportante modifiche al Codice dei Contratti per rilevare il coraggioso colpo di spugna sulle disposizioni vincolanti emanate dall’ANAC.
Si prospetta un iter parlamentare a tappe serrate sia per la trasformazione in Legge del Decreto sia per l’approvazione di un regolamento unico da emanare entro 180 giorni dall’approvazione parlamentare.
Gli appalti di lavori, che sono al di sotto delle soglie comunitarie, sono aggiudicati sulla base del criterio del minor prezzo. Rimane, previa motivazione, la possibilità di aggiudicazione sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
I contratti e i servizi di importo pari o superiore a 40.000 euro caratterizzati da notevoli contenuti tecnologici/innovativi devono essere aggiudicati esclusivamente sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Anche ì servizi di ingegneria e di architettura, di importo pari o superiore a 40.000 euro, continuano ad essere aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Viene cancellata la deroga al Codice dei contratti introdotta dall’ultima Legge di Bilancio e valida fino al 31 dicembre 2019; in particolare sono cancellate:
L’annullamento della deroga si applica alle procedure i cui bandi o avvisi, con i quali si indice una gara, sono pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, alle procedure in cui, alla medesima data, non sono ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte.
Per le gare di lavori è possibile far ricorso alla procedura negoziata fino alla soglia di 200.000 euro e il numero di operatori da invitare scende a 3.
Per le gare di lavori sopra tale soglia e fino alle soglie comunitarie la scelta del contraente deve essere effettuata con una gara a procedura aperta.
L’anticipazione all’appaltatore del 20 per cento del valore del contratto di appalto viene estesa a tutte le prestazioni.
I lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria possono essere affidati sulla base del progetto definitivo completo di piano di sicurezza e di coordinamento e dei costi della sicurezza (non assoggettabili a ribasso). E’ invece richiesta la progettazione esecutiva per i lavori di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti.
E’ il documento per l’espletamento del dibattito pubblico, per i concorsi di progettazione e di idee, che precede il progetto di fattibilità.
Obbligatorio per lavori d’importo superiore alla soglia comunitaria può essere richiesto dalla Stazione Appaltante anche per lavori pubblici di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria.
Il comma z), 2), aa) dell’articolo 1 del D.L. modifica l’art. 113 del Codice appalti precisando le attività incluse ed escluse dall’incentivo per la progettazione in house.
Vengono incluse nell’incentivo le attività di progettazione, di coordinamento della sicurezza in fase di progettazione e di esecuzione e di verifica preventiva della progettazione.
Sono escluse le attività di pianificazione della spesa per investimenti, di predisposizione delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti.
Non è più obbligatorio la pubblicazione dei provvedimenti di esclusioni dalle procedure di affidamento e di ammissioni, derivati dall’esito della verifica della documentazione attestante l’assenza dei motivi di esclusione o di sussistenza dei requisiti economico finanziari e tecnico professionali.
In alternativa al Documento di gara unico europeo, i soggetti che gestiscono mercati elettronici o sistemi dinamici di acquisizione per lavori, servizi e forniture, possono predisporre dei formulari standard attraverso i quali richiedere e verificare il possesso dei requisiti (articolo 80 del Codice)
Per i comuni non capoluogo di provincia viene meno l’obbligo di associarsi in centrali di committenza o di ricorrere a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati o unioni di comuni.
Il divieto di appalto integrato non si applica per le opere i cui progetti definitivi siano approvati dall’organo competente entro il 31 dicembre 2020, con pubblicazione del bando entro i successivi dodici mesi dall’approvazione dei predetti progetti.
L’art. 1 lettera m) del D.L. 32/2019 stabilisce che la Stazione Appaltante, in caso di indisponibilità o di disponibilità insufficiente di iscritti nella sezione ordinaria dell’Albo nazionale dei commissari di gara, la commissione che deve effettuare la scelta del soggetto affidatario sia nominata, anche solo parzialmente, tenendo conto delle specifiche caratteristiche del contratto da affidare e delle connesse competenze».
Con una modifica all’articolo 80 del Codice Appalti sui motivi di esclusione, si stabilisce che un operatore economico può essere escluso dalla partecipazione a una procedura d’appalto se la stazione appaltante è a conoscenza e può adeguatamente dimostrare che lo stesso non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali non definitivamente accertati.
Nel caso di offerta economicamente più vantaggiosa decade il tetto del 30% da attribuire al punteggio economico.
La soglia entro cui poter ricorrere al subappalto sale dal 30 al 50 per cento dell’importo complessivo del contratto. Mentre resta fissata al 30% per le opere super specialistiche previste dal D.M. 248/16 e successive integrazioni.
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