Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo

Approfondimento di Pietro Alessio Palumbo                                                                                   

Universo enti, ultima frontiera: collegare Codice disciplinare e premi Performance.

Pietro Alessio Palumbo

Misurazione e valutazione della performance e responsabilità disciplinare hanno funzioni diverse anche se, per molti aspetti, interconnesse: è possibile una efficace sinergia operativa. Parola di ANAC – gruppo di lavoro in materia di codici di comportamento dei dipendenti pubblici.

L’attuale quadro in plancia regolatoria

Se da una parte il sistema che individua obiettivi di performance, li misura e li valuta con finalità premiali per sollecitare i dipendenti pubblici ad operare in maniera produttiva, dall’altra la previsione di obblighi di comportamento e di particolari stili operativi da parte del Codice di Comportamento dell’ente ha la funzione di dirigere l’azione del personale al pieno rispetto dell’imparzialità. La congiunzione di quest’ultimo mezzo di orientamento del comportamento al primo delinea la particolarità del lavoro pubblico, in cui per Costituzione gli obiettivi di buon andamento non possono prescindere dall’imparzialità, che deve permeare qualsiasi risultato persegua l’ente pubblico. Deriva un duplice livello di obbligatorietà del comportamento del dipendente: tenuto a raggiungere gli obiettivi programmati e tenuto in ugual modo ad assicurare, anche attraverso il proprio metodo d’azione, che l’attività pubblica sia sempre informata a legalità e imparzialità. Anche il modo in cui il sistema di misurazione e valutazione della performance e della responsabilità disciplinare operano è distinto: il primo agisce soprattutto per mezzo del sistema dell’incentivazione, del premio, legando la gratificazione economica al raggiungimento degli obiettivi prestabiliti e alla stima della qualità dell’azione lavorativa; il secondo utilizza la penalità per fiaccare la violazione delle regole di azione stabilite dal Codice. Nel caso particolare dei dirigenti, i due modelli visibilmente si abbinano, poiché anche il mancato raggiungimento degli obiettivi e la trasgressione delle direttive di indirizzo, azionano responsabilità dirigenziale o di risultato che si somma a quella propriamente disciplinare. Tuttavia si badi bene, sebbene la normativa protenda questo accostamento al limite della sovrapposizione, come nell’ipotesi del licenziamento disciplinare motivato dall’insufficiente rendimento ricavabile dalla stima negativa della performance del dipendente, i due modelli, vanno considerati senza alcun dubbio e sempre separati. Diversificazione che scaturisce dalle distinte metodologie di verifica, dalla qualità della prestazione misurata e dalla gravità della violazione delle disposizioni del Codice di Comportamento. Accompagnano le differenti procedure, le differenti garanzie del dipendente.

Un nuova possibile meta?

Il collegamento del Codice di Comportamento con la Performance può incrementare la funzione di positivo orientamento della condotta professionale dei dipendenti, addizionando allo stimolo penitenziale quella incentivante. In altre parole “bastone” e “carota“ possono garantire un approccio coordinato, prezioso per consolidare la funzione etica del Codice di Comportamento. Gratificare il dipendente pubblico per una tendenza comportamentale coerente con il Codice di Comportamento può avere la funzione di incentivare positivamente la “interiorizzazione” del senso di imparzialità, sottoponendogliela quale obiettivo da raggiungere piuttosto che come arida norma da adempiere. A ben vedere ciò può condurre a superare la miope visione dell’obbligo di comportamento entro uno schema rigido violazione-sanzione, orientando la gestione verso progressive evoluzioni di condotta, passando dall’iniziale, pedissequo adempimento per arrivare all’autonoma adesione con un percorso di responsabilizzazione e consapevole crescita “con” le regole e non “sotto” le regole. Il Codice di Comportamento può di tal guisa diventare un vero e proprio timone di corretta condotta “auto-disciplinare”. Il Codice di Comportamento è difatti uno strumento che non si limita a prescrivere obblighi e divieti, bensì intende porsi come modello di “traduzione operativa” dei principi che devono ispirare l’azione pubblica in stili d’azione costituzionalmente orientati.

Quali sono coordinate operative?

Le modalità per realizzare un coordinamento fra Codice di Comportamento e sistema della Performance sono plurime. In primo luogo, nella progettazione del sistema di misurazione e valutazione della performance è auspicabile prevedere che l’accertamento di una infrazione disciplinare incida sulla valutazione, nel senso di impedire un suo apprezzamento positivo, a prescindere dal livello di raggiungimento degli altri risultati. In molti codici di enti è già espressamente previsto che il livello di osservanza del codice può essere preso in considerazione anche positivamente in sede di valutazione della performance. La previsione, tuttavia, rischia di rimanere generica se non pienamente elaborata nella concreta pianificazione. E’ quindi necessario valorizzare, in sede di pianificazione annuale delle performance, quelle norme del Codice di Comportamento che fanno riferimento al dovere di operare in modo da garantire l’efficienza, l’economicità e l’efficacia dell’azione amministrativa e, nel caso dei dirigenti, al dovere di perseguire l’obiettivo assegnato. Questi doveri sono certamente suscettibili di essere premiati in sede di incentivazione delle performance del personale e di valutazione della capacità organizzativa del dirigente. La verifica della performance si articola in due parti: una, volta a valorizzare l’effettivo raggiungimento degli obiettivi assegnati; l’altra, relativa ai comportamenti. In questa seconda parte si valutano aspetti come la disponibilità a collaborare con gli altri, la capacità programmatoria e progettuale, l’apporto qualitativo al lavoro comune. Può essere utile inserire il monitoraggio e la valutazione dei comportamenti attesi che declinino positivamente gli obblighi previsti nel Codice, anche graduandone i livelli, in modo da incentivare l’adesione al modello comportamentale auspicato dal Codice, con premialità che ne incoraggino una interpretazione ottimale e non solo una ottusa non-violazione.

Il Sistema della Performance

Il c.d. “Sistema della Performance” si struttura in quattro fasi collegate. La prima è il c.d. “Piano della Performance”, nel quale è inserita la pianificazione degli obiettivi che ogni singola amministrazione si pone e periodicamente aggiorna. La seconda fase riguarda il “Sistema di misurazione”. In essa, sono forniti gli strumenti per valutare comportamenti, obiettivi, soddisfazione dell’utenza. In una terza fase “Valutazione della Performance”, si esprime la stima finale, sia del raggiungimento degli obiettivi, sia della pratica dei comportamenti attesi e della soddisfazione degli utenti. La quarta fase “Incentivazione” determina i diversi livelli dell’incentivazione economica, correlati al pieno, parziale, di soglia o insufficiente, raggiungimento degli obiettivi e comportamenti attesi.

La nuova destinazione: armonizzare Codice di Comportamento e Piano Performance

Da quanto descritto può dirsi che è possibile connettere Codice di Comportamento e Piano della Performance. Il “Sistema di misurazione”, si articola in base a schede di rilevazione dei comportamenti che sono distinte in almeno quattro livelli: Responsabile di Struttura (Responsabile di Area, Responsabile di Servizio e Responsabile Amministrativo di Istituto); Responsabile di Unità Organizzativa; Collaboratore (anche Responsabili di Funzione); Tecnico per la valutazione da parte del superiore gerarchico. Le amministrazioni possono prevedere un monitoraggio dei comportamenti direttamente riferibili alla lista di doveri, attraverso l’elaborazione di domande di rilevazione specifiche da inserirsi nelle schede di comportamento per ognuno dei livelli di personale dipendente. Nella fase della “Valutazione della Performance”, si prevede una valutazione analitica e/o complessiva del monitoraggio e la successiva attribuzione di punteggio di insoddisfazione, di soglia, di parziale o piena soddisfazione. Può anche essere valutato l’inserimento di valori rispetto a specifici doveri. Il dipendente che risultasse inadempiente rispetto ai doveri di imparzialità, proporzionalità, trasparenza può per ciò stesso essere escluso dall’ulteriore fase del sistema, ovvero l’attribuzione dell’incentivazione economica. E ciò si badi, indipendentemente dalla valutazione di tale inadempienza in sede disciplinare. Con specifico riferimento ai dirigenti, è possibile tradurre alcuni obblighi contenuti nel Codice in obiettivi di performance collegati alla gestione del personale. Basti pensare alle previsioni che fanno riferimento al dovere del dirigente di curare il benessere organizzativo. Tradurre tale previsione generale in obiettivi specifici per il dirigente, misurabili e apprezzabili in sede di verifica della performance, può valorizzare l’efficacia della disposizione contenuta nel Codice, ben oltre la sanzionabilità di una sua eventuale e difficilmente dimostrabile violazione. Sempre con riferimento ai dirigenti, può essere utile inserire fra gli obiettivi di performance anche la diffusione della conoscenza del contenuto del Codice di Comportamento fra il personale e l’adesione dei dipendenti al sistema di principi e valori in esso contenuti. Ciò tuttavia non deve essere previsto come un generico obiettivo, bensì tradotto in azioni attese ed effetti misurabili, attraverso la percezione che del comportamento hanno gli utenti interni ed esterni dell’amministrazione.

26 ottobre 2019