Approfondimento di Enrica Daniela Lo Piccolo

Approfondimento di Enrica Daniela Lo Piccolo                                                                                  

I CONTRATTI DI  SPONSORIZZAZIONI

Enrica Daniela Lo Piccolo

1. NOZIONE E INQUADRAMENTO GIURIDICO DEL CONTRATTO DI SPONSORIZZAZIONE

Il contratto di sponsorizzazione può essere definito come un contratto in cui un soggetto (detto sponsorizzato) assume, normalmente verso corrispettivo, l’obbligo di associare a proprie attività il nome o il segno distintivo di altro soggetto (detto sponsorizzatore), divulgandone così l'immagine o il marchio presso il pubblico. Con il termine sponsorizzazione, quindi, si suole far riferimento ad una serie di figure negoziali eterogenee che, al di là delle forme, sono accomunate dal fine di pubblicità che muove il soggetto sponsorizzatore.

Per tale motivo, pare più corretto parlare di “contratti” di sponsorizzazione. I contratti di sponsorizzazione assumono notevole rilevanza specie quando una delle parti del contratto è una pubblica amministrazione.  Il ricorso a tali tipologie di contratti si giustifica dalla scarsità di risorse pubbliche e pur collocandosi tra i “contratti esclusi” dall’ambito di applicazione della disciplina sugli appalti pubblici, non sono più eventi a carattere eccezionale nelladinamica economica degli enti pubblici, ma rappresentano una tipologia ordinaria, che consente di conseguire un importante recupero di risorse finanziarie. In tal senso, il d.lgs. n.50/2016 (Codice dei contratti pubblici), ispirandosi ad una logica di semplificazione e di non aggravio del procedimento amministrativo di scelta dello sponsor, ha introdotto una disciplina innovativa, semplificata ed unica sia per i contratti di sponsorizzazione passiva aventi ad oggetto beni culturali sia per i contratti di sponsorizzazione passiva riguardanti tutti gli altri settori.

L’ inquadramento giuridico dei contratti di sponsorizzazione, che, a più riprese la dottrina ha tentato inutilmente di collocare all’interno degli schemi di un contratto tipico che trovi nella normativa codicistica una sua regolamentazione, secondo l’indirizzo dominante in dottrina e in giurisprudenza tende a qualificarli  come contratti atipici, consensuali, normalmente a titolo oneroso e a prestazioni corrispettive, come meglio si dirà più avanti.

Originariamente la dottrina aveva evidenziato che, mentre i privati sono legittimati ex art.1322 c.c. a stipulare contratti innominati o misti, purché finalizzati al perseguimento di interessi meritevoli di tutela, le amministrazioni sono obbligate, per effetto del principio di legalità, ad utilizzare nello svolgimento della loro attività solo strumenti ex lege tipizzati; ma tale orientamento deve ritenersi ormai superato dall’opposto principio, secondo cui la pubblica amministrazione gode, al pari di qualsiasi altro soggetto dell'ordinamento, di una piena e generale autonomia contrattuale. La pubblica amministrazione può dunque utilizzare contratti atipici, a condizione che questi siano funzionali alla realizzazione del fine pubblico perseguito (c.d. vincolo di scopo.

 A tal luogo, è opportuno ricordare e ribadire l’orientamento dominante sia in dottrina che in giurisprudenza,  che qualifica il contratto di sponsorizzazione come contratto atipico, consensuale, normalmente a titolo oneroso e a prestazioni corrispettive.( cfr.  Cass. civ., 11 ottobre 1997, n. 9880; Cass. civ. 13 dicembre 1999, n. 13931; Cons. St., Sez.VI, 4 dicembre 2001, n. 6073.

Per quanto riguarda gli obblighi del c.d. sponsor, indubbiamente quello principale è la corresponsione di un finanziamento al c.d.  sponsee, che in concreto può avvenire in vario modo (erogazione di denaro, fornitura di beni, prestazioni di servizi). Dal canto suo, invece, il soggetto sponsorizzato (c.d. sponsee) si obbliga ad associare a proprie attività il nome o il segno distintivo dello sponsor. Peraltro, l'obbligazione dello sponsee si configura come una obbligazione di mezzo e non di risultato: egli è tenuto a fornire quelle prestazioni previste nel contratto senza garantire il ritorno pubblicitario sperato dallo sponsor. Di conseguenza, se l'operazione si rilevasse non rispondente alle aspettative, ciò non incide sulle sorti del contratto, cioè non legittima la risoluzione del contratto e neanche l'obbligo per lo sponsee stesso di risarcire i danni.

Riepilogando, sotto il profilo giuridico la sponsorizzazione è un contratto:

 - atipico (non inquadrabile in nessuna delle fattispecie previste dal C.C. o da altre fonti giuridiche) - a titolo oneroso

- a prestazioni corrispettive

Il contratto può essere stipulato sia tra soggetti privati, sia tra un soggetto pubblico e uno privato e con riferimento all’ inquadramento giuridico della fattispecie,  la dottrina ha più volte  tentato, senza esiti positivi, di collocare la sponsorizzazione all’interno degli schemi di un contratto tipico, che trovi nella normativa codicistica una sua regolamentazione.

2. LE SPONSORIZZAZIONI NELLE P.A. – EVOLUZIONE NORMATIVA

La prima disposizione legislativa dell’ordinamento contemporaneo che si è occupata di sponsorizzazioni si rinviene nell’art. 43 della legge n. 449 del 1997, che, nel prevedere la possibilità per tutte le Pubbliche Amministrazioni di ricorrere alla sponsorizzazione, al comma 1 stabiliva che: “Al fine di favorire l’innovazione dell’organizzazione amministrativa e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi prestati, le pubbliche amministrazioni possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione con soggetti privati ed associazioni, senza fini di lucro, costituite con atto notarile”. La norma, rubricata “Contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, convenzioni con soggetti pubblici o privati, contributi dell’utenza per i servizi pubblici non essenziali e misure di incentivazione della produttività”, era inserita in un contesto di disposizioni di finanza pubblica (legge finanziaria per il 1998) intese, evidentemente, a consentire alle Amministrazioni di conseguire risparmi di spesa. La possibilità, infatti, per le pubbliche amministrazioni di ricorrere alle sponsorizzazioni veniva prevista, in tale contesto, al fine di innovare l’organizzazione amministrativa, di realizzare maggiori economie e di migliorare la qualità dei servizi erogati alla collettività. Tali finalità venivano condizionate al limite per cui le iniziative realizzate a tale scopo dovevano essere dirette al perseguimento di interessi pubblici e comportare risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti disposti (comma 2 del citato articolo art. 43) e dovevano riguardare il finanziamento di interventi, servizi o attività non inseriti nei programmi di spesa ordinari, laddove si fosse inteso fare ricorso ad una parte dei proventi per l’incentivazione del personale.

Di seguito, l’art. 8 della Legge n. 223/90, recante “Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato”, definisce la sponsorizzazione quale contributo di un’impresa pubblica o privata, al finanziamenti di programmi, allo scopo di promuovere il suo nome, il suo marchio, la sua immagine, le sue attività o i suoi prodotti. La Legge n. 449/1997 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), prevede all’ art. 43 la possibilità per le pubbliche amministrazioni di stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione con soggetti privati ed associazioni senza fini di lucro al fine di favorire l’innovazione e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi prestati. Il ricorso a tali contratti è vincolato al perseguimento di interessi pubblici, deve escludere forme di conflitto di interesse e comportare risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti disposti, mentre la  Legge n. 448/1998, recante “Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo”, all’art. 28 prevede, tra le misure dirette alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, lo sviluppo di iniziative per la stipula di contratti di sponsorizzazione, accordi e convenzioni previsti dall'articolo 43 della legge 449/1997 allo scopo di realizzare maggiori economie nella gestione .

In seguito, il legislatore è intervenuto con la previsione dell’art. 119 del D.lgs. n. 267/2000, T.U.O.E.L., rubricato “Contratti di sponsorizzazione, accordi di collaborazione e convenzioni”, il quale, in applicazione dell’articolo 43 della legge n. 449/1997, recita che “al fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati, i comuni, le province e gli altri enti locali, possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi”.

Il D. Lgs. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), all’art.119 prevede che i comuni, le province e gli altri enti locali possano stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici e privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi

Ed ancora, il Codice dei contratti pubblici di cui al D Lgs. 163/2006 (ora abrogato), prevedeva all’art. 26  che, nel caso di contratti di sponsorizzazione conclusi tra una amministrazione ed uno sponsor, aventi ad oggetto lavori e/o la prestazione di servizi e/o forniture disciplinate dal Codice, quando tali lavori/servizi/forniture erano acquisiti o realizzati a cura e spese dello sponsor, per importi superiori a 40.000 euro, si applicassero i principi del Trattato per la scelta dello sponsor, ovvero parità di trattamento, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonchè le disposizioni in materia di requisiti di qualificazione dei progettisti e degli esecutori del contratto . Ed ancora, l’art. 199bis prevedeva la disciplina per le procedure per la selezione di sponsor per gli interventi relativi ai beni culturali, distinguendo tra le sponsorizzazioni  di puro finanziamento (ossia quelle che prevede il pagamento da parte dello sponsor dei corrispettivi dell’appalto) e  sponsorizzazioni tecniche (che avevano ad oggetto la progettazione e la realizzazione di tutto o parte dell’intervento a cura e spese dello sponsor).

Il d.lgs.18 aprile 2016, n.50 (recante il “nuovo” Codice dei contratti pubblici) , con gli articoli 19 e 151 del d.lgs. 18 aprile 2016, n.50, che disciplinano l’acquisizione e la gestione delle sponsorizzazioni, intese come le relazioni a carattere di accordo negoziale tradotte in un contratto atipico a prestazioni corrispettive con funzione di pubblicità, da parte dell’Amministrazione, operando come soggetto sponsorizzato - sponsee. ha apportato importanti novità in materia, pur collocando in ogni caso il contratto di sponsorizzazione passiva tra i contratti esclusi dall’ambito di applicazione della disciplina comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici.

E’ stata introdotta una disciplina innovativa, semplificata ed unica sia per i contratti di sponsorizzazione passiva dei beni culturali sia per i contratti di sponsorizzazione passiva “ordinaria” riguardanti gli altri settori.

L’art. 19 del d.lgs. n. 50/2016  prevede, infatti, che l’affidamento di contratti di sponsorizzazione “ordinaria” di lavori, servizi o forniture per importi superiori a 40.000 euro  sia oggetto esclusivamente alla previa pubblicazione sul sito internet della stazione appaltante, per almeno 30 giorni, di apposito avviso, con il quale si renda nota la ricerca di sponsor per specifici interventi, ovvero si comunichi l’avvenuto ricevimento di una proposta di sponsorizzazione, indicando sinteticamente il contenuto del contratto proposto. Trascorso il periodo di pubblicazione dell’avviso, però, il contratto potrà essere liberamente negoziato purché nel rispetto dei principi di imparzialità e di parità di trattamento fra gli operatori che abbiano manifestato interesse, fermo restando l’inesistenza dei motivi di esclusione di cui all’art. 80 d.lgs. n.50/2016.

La prima novità risiede nella chiarezza dell’ambito di applicazione dell’art. 19 che trova applicazione per tutte le tipologie di sponsorizzazione ordinaria, siano esse di lavori, servizi e forniture.

Senza dubbio, la novità più grande è la nuova scelta strategica del legislatore, ossia la scelta di equiparare il regime di affidamento delle sponsorizzazioni culturali a quello previsto per le sponsorizzazioni ordinarie.

L’art. 151, c. 1, del d.lgs. n. 50/2016, infatti, nel prevedere le sponsorizzazioni nel settore dei beni culturali, opera un rinvio dinamico alle procedure “ordinarie” di scelta dello sponsor di cui all’art 19 del Codice. L’equiparazione del regime trova conferma nella ratio della disciplina che è quella di “assicurare la fruizione del patrimonio Nazionale e favorire la ricerca scientifica applicata alla tutela”.

Viene conservata la previgente previsione secondo cui: “l'amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali impartisce opportune prescrizioni in ordine alla progettazione, all'esecuzione delle opere e/o forniture e alla direzione dei lavori e collaudo degli stessi”.

Altra importante novità è l’equiparazione delle procedure di scelta dello sponsor sia per le sponsorizzazioni cd. pure (o di finanziamento) sia per quelle cd. tecniche. Diviene irrilevante il fatto che lo sponsor sia tenuto all’esborso di denaro, all’assunzione di un debito della P.A., ad eseguire direttamente i lavori, a prestare servizi o le forniture a proprie spese. La natura tecnica della sponsorizzazione determina soltanto la necessità di osservare le norme pubblicistiche sulla qualificazione dei progettisti e degli esecutori.

Il richiamo ai motivi di esclusione di cui all’art. 80 d.lgs. n.50/2016 rappresenta un altro cambiamento, in quanto da ora in poi i requisiti di partecipazione di ordine generale diventano di fatto motivi ostativi alla stipulazione di contratti di sponsorizzazione con la P.A.

Da ultimo, gli articoli 19 e 151 del d.lgs. 18 aprile 2016, n.50, disciplinano l’acquisizione e la gestione delle sponsorizzazioni, intese come le relazioni a carattere di accordo negoziale tradotte in un contratto atipico a prestazioni corrispettive con funzione di pubblicità, da parte dell’Amministrazione, operando come soggetto sponsorizzato - sponsee.

 3 – OGGETTO DEL CONTRATTO DI SPONSORIZZAZIONE

Come anticipato, le sponsorizzazioni nella P.A. possono avere ad oggetto varie tipologie di contratto, quali   iniziative ed eventi promossi dalle P.A. associati alla cultura, allo spettacolo, allo sport, al tempo libero, al sociale; progetti di attività semplici o complesse rientranti nelle competenze delle P.A. (una campagna di comunicazione sulla raccolta differenziata, la realizzazione di una carta servizi per il cittadino…..);progetti di valorizzazione, restauro, conservazione di beni culturali (musei, monumenti, teatri….); progetti di valorizzazione del patrimonio arboreo e di creazione di aree naturali , progetti per la realizzazione di altre opere infrastrutturali.

L’Amministrazione, operante come soggetto sponsorizzato – sponsee, procede all’acquisizione di sponsorizzazioni da parte di qualificati soggetti privati e pubblici, al fine di ottenere miglioramenti economicamente apprezzabili della qualità dei servizi da essa erogati, sostegno allo sviluppo di progettualità, ed iniziative innovative, nonché al fine di acquisire risorse utili per realizzare risparmi di spesa. L’Amministrazione perviene all’acquisizione di sponsorizzazioni sulla base di accurate valutazioni di natura economica, e riferite al potenziale rapporto con gli sponsor. Le procedure per la formalizzazione dei contratti sono tradotte attraverso specifici atti amministrativi. Nella formalizzazione dei contratti di sponsorizzazione, l’Amministrazione e l’altra parte contraente assumono come riferimento il principio per cui le obbligazioni assunte dal soggetto sponsorizzato hanno piena natura patrimoniale, con riferimento a quanto previsto dall’art.1174 del Codice Civile.

È da evidenziare, peraltro, l’ampliamento considerevole del campo applicativo della sponsorizzazione riservato dal d.lgs. n.50/2016 al settore della cultura in generale. Infatti, la seconda parte del comma 1 dell’art. 151 estende la sponsorizzazione anche al sostegno degli istituti e dei luoghi della cultura, di cui all’art. 101 del Codice dei Beni Culturali, e delle fondazioni lirico-sinfoniche e dei teatri di tradizione. Si tratta di una forma particolare di sponsorizzazione che, a ben vedere, potrebbe anche prescindere dal finanziamento di specifici interventi (o dalla fornitura diretta, in caso di sponsorizzazione “tecnica”, di lavori, servizi o forniture), per tradursi in una sorta di “adozione” dell’istituto o del luogo della cultura (un museo, una biblioteca, un archivio, un’area archeologia, un parco archeologico), mediante elargizioni periodiche utilizzabili dall’ente beneficiario anche per far fronte alle spese ordinarie e correnti di funzionamento, oltre che a quelle di investimento.

Questo ampliamento dell’ambito applicativo della sponsorizzazione culturale va salutato con particolare favore perché potrà agevolmente consentire forme di sostegno significative, capaci di dare un notevole sollievo ai costi diretti di gestione dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura, mediante, per esempio, sponsorizzazione tecnica dei servizi di climatizzazione, di videosorveglianza, di vigilanza etc.

Le spese di sponsorizzazioni, invece, possono essere accomunate a quelle di pubblicità, nei limiti in cui sono connesse ad un contratto, di regola, caratterizzato da un rapporto sinallagmatico tra lo sponsor e il soggetto sponsorizzato, in base al quale le parti interessate fissano le clausole contrattuali in relazione agli scopi che intendono raggiungere. Mediante tale contratto lo sponsor si obbliga ad una prestazione in denaro o in natura nei confronti del soggetto sponsorizzato, che, a sua volta, si impegna a pubblicizzare e/o a propagandare il prodotto, il marchio, il servizio, o, comunque, l’attività produttiva dello sponsor.

Mentre con la pubblicità si porta a conoscenza della generalità dei consumatori l’offerta del prodotto, stimolando la formazione o l’intensificazione della domanda, con le spese di rappresentanza viene offerta al pubblico un’immagine positiva del soggetto finanziatore e della sua attività in termini di organizzazione e di efficienza. Secondo tale prospettazione, si è in presenza di spese di rappresentanza qualora manchi il corrispettivo o una specifica controprestazione da parte dei soggetti beneficiari; per contro, si parla di spese di pubblicità in presenza di un contratto sinallagmatico tra due parti e di un conseguente corrispettivo per le prestazioni, secondo quanto previsto dalla Risoluzione Min. Fin n.148/E del 17.09.1998, avente ad oggetto una richiesta di parere ai sensi dell'articolo 21, comma 9, legge 30 dicembre 1991, n. 413, in materia di spese di pubblicità e di rappresentanza.

4- DIVIETO DI SPONSORIZZAZIONI ATTIVE DA PARTE DELLA P.A.

A causa del dibattito sulla piena e generale capacità di diritto della pubblica amministrazione, il contratto di sponsorizzazione nella P.A. è stato inizialmente oggetto di una disciplina legislativa molte volte parziale, lacunosa e per lo più contenuta in fonti normative non omogenee.

In ordine cronologico, una prima disciplina del fenomeno si è avuta con l’articolo 8, comma 12, della legge 6 agosto 1990, n.223(cd. “Legge Mammì”), che ha previsto la possibilità di avvalersi di contratti di sponsorizzazione per il finanziamento di programmi radiotelevisivi e radiofonici.

Poi,  l’art 61 del D.L. n. 112/2008, nella versione della legge di conversione n. 133/2008, al comma 6 aveva stabilito che, a decorrere dall’anno 2009, le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) ai sensi del comma 5 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, non potevano effettuare spese per sponsorizzazioni per un ammontare superiore al 30 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2007 per la medesima finalità. La predetta disposizione, invero, era stata definita, poi, come norma di principio per gli enti locali dal successivo comma 15 del medesimo articolo.

Appare ovvio che nel legislatore finanziario inizia a maturare la convinzione che l’istituto delle sponsorizzazioni, nella risultanza della summenzionata disciplina, non aveva sortito il triplice effetto sperato: innovare l’organizzazione amministrativa, realizzare maggiori economie e migliorare la qualità dei servizi e che esso, al contrario, si era di fatto prestato per realizzare iniziative non dirette al perseguimento di interessi pubblici o, quantomeno, in conflitto di interesse tra attività pubblica e privata. Esso, comunque, non aveva concretizzato gli attesi risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti disposti, secondo quanto previsto dal secondo comma del citato art. 43 della legge n. 449/1997.

Ed ancora,l’art. 6, commi 8 e 9, del D.L. n. 78/2010: le sponsorizzazioni e le spese per rappresentanza e pubblicità  dispone che a decorrere dall’anno 2011 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della P.A., come individuate dall’ISTAT ai sensi del comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare spese per sponsorizzazioni, coerentemente con il predetto primo approccio teso a limitare la pratica delle sponsorizzazioni.

Non vi è dubbio che il netto divieto stabilito dall’art. 6, comma 9, del D.L. n. 78/2010 e la forte limitazione di spesa disposta dal comma 8 del medesimo articolo hanno indotto a ritenere che si sia pervenuti alla fine delle esperienze delle sagre e feste paesane e di tutte le altre forme di promozione del territorio, queste ultime almeno sotto forma di sponsorizzazione di manifestazioni ed eventi di rilevanza cittadina o di tradizione culturale.

La Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria, con deliberazione n.  83/2017/PAR ,ha proprio recentemente ribadito il divieto posto dall’articolo 6, comma 9, decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122, che preclude alle amministrazioni pubbliche in generale la possibilità di effettuare spese per sponsorizzazioni, sia con l’articolo 4, comma 6, decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135, nella parte in cui impedisce agli enti di diritto privato di cui agli articoli 13 e 42 del codice civile che forniscono servizi a favore di un’amministrazione pubblica, anche a titolo gratuito, di ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche (cfr. ad esempio, Sezione controllo Lombardia, deliberazioni n. 89/2013/PAR e n. 226/2013/PAR, Sezione controllo Abruzzo, deliberazione n. 346/2012/PAR).

 A tal proposito, però, allo scopo di dare la giusta collocazione sistematica alla recente normativa, è necessario, preliminarmente, fare cenno ad un principio fondamentale che sovrintende l’azione degli Enti locali e che si sostanzia nella funzione propria degli stessi, garantita dall’art. 118 della Costituzione, di favorire, in quanto enti esponenziali degli interessi delle collettività che rappresentano,“ l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

Sotto un altro profilo, non va neanche sottaciuto che il legislatore, nel sopprimere in un sol colpo tutta la disciplina dettata con la legge n. 449/1997 in materia di sponsorizzazioni, di fatto avrebbe finito con il travolgere anche l’art. 119 del Testo Unico EE.LL. n. 267/2000, a mente del quale, al fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati, i comuni, le province e gli altri enti locali possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi.

Indipendentemente dalla sorte dell’art. 119 del T.U.E.L., stante il suaccennato quadro ordinamentale, soccorre, in merito, un autorevole parere della Corte dei Conti Sezione Regionale di controllo per la Lombardia, n. 1075/2010/PAR, che ha precisato che “ciò che assume rilievo per qualificare una contribuzione comunale, a prescindere dalla sua forma, quale spesa di sponsorizzazione (interdetta post D.L. n. 78/2010) è la relativa funzione: la spesa di sponsorizzazione presuppone la semplice finalità di segnalare ai cittadini la presenza del Comune, così da promuoverne l’immagine. Non si configura, invece, quale sponsorizzazione il sostegno di iniziative di un soggetto terzo, rientranti nei compiti del Comune, nell’interesse della collettività anche sulla scorta dei principi di sussidiarietà orizzontale ex art. 118 Cost.”

In particolare, la Corte ha precisato che il divieto di spese per sponsorizzazioni non può ritenersi operante nel caso di contributi ad associazioni che erogano servizi pubblici in favore delle fasce deboli della popolazione (anziani, fanciulli, etc.), oppure a fronte di sovvenzioni a soggetti privati a tutela di diritti costituzionalmente riconosciuti, quali i contributi per il c.d. diritto allo studio, etc. Sicché, tra le molteplici forme di sostegno all’associazionismo locale l’elemento che connota, nell’ordinamento giuscontabile, le contribuzioni tutt’ora ammesse (distinguendole dalle spese di sponsorizzazione ormai vietate) è lo svolgimento da parte del privato di un’attività propria del Comune in forma sussidiaria. L’attività, dunque, deve rientrare nelle competenze dell’ente locale e viene esercitata, in via mediata, da soggetti privati destinatari di risorse pubbliche piuttosto che (direttamente) da parte di Comuni e Province, rappresentando una modalità alternativa di erogazione del servizio pubblico e non una forma di promozione dell’immagine dell’Amministrazione. Questo profilo teleologico, idoneo ad escludere la concessione di contributi dal divieto di spese per sponsorizzazioni, deve essere palesato dall’ente locale nella motivazione del provvedimento. L’Amministrazione dovrà avere cura di evidenziare i presupposti di fatto e l’iter logico alla base dell’erogazione a sostegno dell’attività svolta dal destinatario del contributo, nonché il rispetto dei criteri di efficacia, efficienza ed economicità delle modalità prescelte di resa del servizio.

La Corte ha anche evidenziato la differenza offerta dalla giurisprudenza civile tra l’accordo di patrocinio dal contratto di sponsorizzazione, all’uopo precisando che il soggetto, pubblico o privato, che consente che l’attività di altri si svolga sotto il suo patrocinio, non è un imprenditore commerciale, sicché quand’anche egli si impegni a finanziare in qualche misura l’attività, tale obbligazione non trova corrispettivo nel vantaggio atteso dalla pubblicizzazione della sua figura di patrocinatore. In tal caso si configura, dunque, una donazione modale piuttosto che un contratto a prestazioni corrispettive.

Infatti, il patrocinio si differenzia dalla sponsorizzazione in quanto manca il rapporto sinallagmatico di prestazione/controprestazione, tipico di soggetti pubblici quali gli Assessorati degli Enti Locali, e consiste in un sostegno economico diretto (finanziario) o indiretto (es.: riduzione del canone di concessione di un’area o un immobile, utilizzo gratuito di beni dell’amministrazione, presenza del logo del Comune sul manifesto di pubblicizzazione dell’iniziativa) da parte del soggetto pubblico (patrocinante), che, nell’ambito istituzionale proprio, intende sostenere l’attività condotta dal soggetto privato o pubblico realizzatore, conferendo in tal modo una sorta di “investitura d’interesse pubblico” all’iniziativa proposta.

5 - LE SPONSORIZZAZIONI E L’ASSOCIAZIONISMO LOCALE NEL CONTESTO DELLA DISCIPLINA DELL’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE. PROFILI DI CRITICITÀ

Non vi è dubbio che il netto divieto stabilito dall’art. 6, comma 9, del D.L. n. 78/2010 e la forte limitazione di spesa disposta dal comma 8 del medesimo articolo inducano, a pensare ed a   ritenere che siamo pervenuti alla fine delle esperienze delle sagre e feste paesane e di tutte le altre forme di promozione del territorio, queste ultime almeno sotto forma di sponsorizzazione di manifestazioni ed eventi di rilevanza cittadina o di tradizione culturale.

A tal proposito, però, allo scopo di dare la giusta collocazione sistematica alla recente normativa di cui si tratta, è necessario, preliminarmente, fare cenno ad un principio fondamentale che sovrintende l’azione degli Enti locali e che si sostanzia nella funzione propria degli stessi, garantita dall’art. 118 della Costituzione, di favorire, in quanto enti esponenziali degli interessi delle collettività che rappresentano, “l’ autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

Ebbene, le disposizioni del legislatore finanziario in oggetto si pongono in dissonante contrasto con la possibilità che il Parlamento, nell’approvare leggi finanziarie, possa introdurre norme di dettaglio, immediatamente applicabili nell’assetto ordinamentale degli enti locali, e, pertanto, vanificare il principio testé riferito, il cui rispetto registra un consolidato orientamento giurisprudenziale della Corte costituzionale, secondo il quale “le norme che fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., e ledono pertanto l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art. 119 Cost.“. Inoltre, “la legge statale può stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» ed, infine, “un precetto specifico e puntuale sull’entità della spesa e si risolve perciò «in una indebita invasione, da parte della legge statale, dell’area […] riservata alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri […] ed obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi».

Sotto un altro profilo, va evidenziato che il legislatore, nel sopprimere in un sol colpo tutta la disciplina dettata con la legge n. 449/1997 in materia di sponsorizzazioni,  avrebbe finito con il travolgere anche l’art. 119 del Testo Unico EELL n. 267/2000, a mente del quale, al fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati, i comuni, le province e gli altri enti locali possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi.

Ma, a tal proposito, non può non evidenziarsi che la disposizione contenuta nell’art.119, seppure formulata in chiave applicativa dell’art.43 della L. n. 449/1997, riveste il carattere di norma ordinaria “rinforzata” in virtù della chiara formulazione dell’art. 1, comma 4, del TUOEL ed, in quanto tale, non può essere modificata o abrogata se non per espressa statuizione da una norma di pari rango che non si ponga in contrasto con il sistema di regolazione delle fonti offerto dal nuovo impianto del titolo V della Carta Costituzionale.

Indipendentemente dalla sorte dell’art. 119 del T.U.E.L., stante il suaccennato quadro ordinamentale, soccorre, in merito, un autorevole parere della Corte dei Conti Sezione Regionale di controllo per la Lombardia che ha precisato che “ciò che assume rilievo per qualificare una contribuzione comunale, a prescindere dalla sua forma, quale spesa di sponsorizzazione (interdetta post D.L. n. 78/2010) è la relativa funzione: la spesa di sponsorizzazione presuppone la semplice finalità di segnalare ai cittadini la presenza del Comune, così da promuoverne l’immagine. Non si configura, invece, quale sponsorizzazione il sostegno di iniziative di un soggetto terzo, rientranti nei compiti del Comune, nell’interesse della collettività anche sulla scorta dei principi di sussidiarietà orizzontale ex art. 118 Cost.”

Più di recente, la Corte dei conti, Sezione di Controllo per la regione Liguria, con la delibera n. 83/2017/PAR, ha accertato che i contributi concessi dal Comune alla pro loco non rientrano tra le spese di rappresentanza, che sono solo “quelle riconducibili all'esigenza di favorire la conoscenza all'esterno delle attività istituzionali erogate o di accrescere il prestigio dell'ente nel contesto sociale in cui si colloca”.

Le erogazioni di contributi concessi ad  associazione operante nel territorio comunale, siano esse destinate genericamente al finanziamento delle ordinarie attività oppure, più specificamente, alla copertura dei costi (ad esempio, gli oneri SIAE) relativi ad una manifestazione programmata, di norma non presentano, pertanto, i caratteri finalistici che contraddistinguono le spese di rappresentanza, ma sono dirette a concorrere allo svolgimento di attività ritenute utili per la comunità amministrata e riconducibili alle finalità istituzionali dell’ente locale, tanto da poter essere considerate come connesse al concreto esercizio, sia pure in forma mediata, di specifiche funzioni amministrative.

Si tratta di una visione giuridica rassicurante che offre un ampio margine di manovra alla discrezionalità degli enti locali, che possono quindi deliberare contributi a favore di soggetti terzi in relazione alle iniziative ritenute utili per la comunità amministrata, purché ciò avvenga nel rispetto dei principi generali e, segnatamente, in conformità al dettato di cui all'articolo 12 della legge 241/1990, in tema di «concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati».

6- LE PROCEDURE PER L’AFFIDAMENTO DEI CONTRATTI – BUONE PRASSI ED ATTI DI NATURA REGOLAMENTARE

 Gli artt. 26 e 27 del Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 50 del 2016 includono le sponsorizzazioni  tra i cd. “contratti esclusi”  e prevedono l’ applicazione dei principi del Trattato per la scelta dello sponsor, ossia parità di trattamento, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità.

L’ affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l'oggetto del contratto e non può sfuggire l’obbligo del rispetto delle disposizioni del Codice in materia di requisiti di qualificazione dei progettisti e degli esecutori del contratto.

Le procedure previste dall’art. 199 bis del Codice prevedono l’ integrazione del programma triennale dei lavori con un allegato che indica i lavori/servizi/forniture in relazione ai quali le amministrazioni intendono ricercare sponsor per il finanziamento o la realizzazione degli interventi (nell’allegato possono essere inseriti gli interventi per i quali siano pervenute dichiarazioni spontanee di interesse alla sponsorizzazione) e la  predisposizione dei relativi studi di fattibilità o dei progetti preliminari. E’, naturalmente necessaria, in ossequio ai principi di derivazione comunitaria dell’azione amministrativa, la pubblicazione di un avviso contenente descrizione, valore di massima e tempi dell’intervento, con l’indicazione se si intende acquisire una sponsorizzazione tecnica o di puro finanziamento con esame delle offerte entro 60 giorni ed eventuale indizione di una ulteriore fase di gara per acquisire offerte migliorative. Il contratto è concluso con lo sponsor che ha offerto il finanziamento maggiore, in caso di sponsorizzazione pura o l’offerta realizzativa migliore, in caso di sponsorizzazione tecnica. Nel caso di mancanza di offerte o in presenza di offerte inappropriate, l’amministrazione può ricercare di propria iniziativa lo sponsor con cui negoziare il contratto Il contratto di sponsorizzazione.

Dai contratti di sponsorizazione derivano una serie di vantaggi sia  per lo sponsor che per la Pubblica Amministrazione, quali quello di dare maggiore visibilità e credibilità all’azienda ed ai suoi prodotti e/o servizi ovvero disporre di un valido vantaggio competitivo a livello commerciale per allargare il mercato; ma anche permettono di usufruire dei vantaggi fiscali connessi alla deducibilità dei costi di sponsorizzazione, oltre che di  acquisire consenso ed elevare il profilo della propria immagine, attraverso comportamenti socialmente responsabili Il contratto di sponsorizzazione D’altro canto, la P.A. riesce a realizzare maggiori economie ed una migliore qualità dei servizi prestati, ad  acquisire risorse aggiuntive, know-how e servizi complementari  e favorire l'innovazione dell'organizzazione amministrativa

Costituirebbe buona prassi la predisposizione e l’approvazione un “Regolamento per la disciplina delle sponsorizzazioni”, oltre che uno o più schema tipo di contratto di sponsorizzazione. A monte, poi, sarebbe opportuno   redigere gli studi di fattibilità o i progetti preliminari per gli interventi riguardanti il settore dei beni culturali e non, da inserire nell’allegato al programma triennale e la costruire un portafoglio di opportunità per attivare rapporti di sponsorizzazione in modo programmato e sistematico. Occorrerebbe, pertanto,  sviluppare all’interno dell’amministrazione professionalità adeguate a gestire le sponsorizzazioni  e  mettere a punto iniziative di buona qualità, con caratteristiche di efficace comunicabilità,  dare adeguata pubblicità alle iniziative che si intende far sponsorizzare tramite avvisi pubblicizzati attraverso i più opportuni mezzi di comunicazione, con i quali vengano resi noti  finalità e ambito di applicazione , destinatari, procedura per la selezione e scelta dello sponsor, modalità di individuazione delle iniziative da sponsorizzare, contenuti del contratto, eventuali cause di incompatibilità e diritto di rifiuto, destinazione dei proventi delle sponsorizzazioni, aspetti fiscali.

7 - GLI ASPETTI FISCALI IMPOSTE DIRETTE: ASSOGGETTABILITÀ ALL’ IRES

I proventi della sponsorizzazione, anche se percepiti da enti non commerciali, costituiscono reddito da attività commerciale e sono imponibili ai fini IRES . L’art 74 del D.P.R.917/1986 (TUIR) prevede, tuttavia, che non siano assoggettabili ad IRES gli organi e le amministrazioni dello Stato, compresi quelli ad ordinamento autonomo, anche se dotati di personalità giuridica, i comuni, i consorzi tra enti locali, le associazioni e gli enti gestori di demanio collettivo, le comunita' montane, le province e le regioni. Le imposte dirette sono deducibili deducibilità dalle spese di sponsorizzazione.  Le spese di pubblicità e di propaganda sono deducibili nell’esercizio in cui sono state sostenute o in quote costanti nell’esercizio stesso e nei quattro anni successivi (art. 108 TUIR).

L'imposta sul valore aggiunto si applica sulle cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate nel territorio dello Stato nell'esercizio di imprese o nell'esercizio di arti e professioni e sulle importazioni da chiunque effettuate (art. 1 D.P.R. 633/1972 – Istituzione e disciplina dell’IVA).

In caso di sponsorizzazioni, considerate pubblicità commerciale, le P.A. esercitano un’attività commerciale, quindi devono essere titolari di partita IVA ed adempiere ai relativi obblighi contabili previsti per legge : lo sponsor fornisce all’ente pubblico beni o servizi, con conseguente risparmio di quote di finanziamento già previste nei capitoli di spesa ordinaria  e lo  sponsee beneficiario consente l’attivazione di iniziative pubblicitarie o di immagine : si configura, pertanto,  un’operazione permutativa –

Ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. 633/72 esiste l’obbligo della reciproca fatturazione anche in caso di operazioni permutative, le cessioni di beni e la prestazione di servizi effettuate in corrispettivo di altre cessioni di beni o prestazioni di servizi, o per estinguere precedenti obbligazioni, sono soggette all’imposta separatamente da quelle in corrispondenza delle quali sono effettuate (art. 11 D.P.R. 633/1972) . Sussistendo i presupposti impositivi, soggettivi ed oggettivi, per ognuna delle operazioni considerate, le stesse, ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. 633/1972 devono essere assoggettate al tributo in maniera separata ed autonoma. Conseguentemente sia il comune che lo sponsor sono tenuti ad emettere fattura, in relazione all’operazione attiva da ciascuno effettuata, indicando il valore normale, così come determinato dall’art. 14 del citato D.P.R. 633/1972” (parere Agenzia delle Entrate n. 150657 del 23.9.2002).

Lo sponsor e lo sponsee sono tenuti ad emettere fattura indicando il valore normale dei beni e/o servizi oggetto di scambio e ad assolvere tutti gli adempimenti previsti dalla normativa sull’IVA. Per valore normale dei beni e dei servizi si intende il prezzo o corrispettivo mediamente praticato per beni o servizi della stessa specie o similari in condizioni di libera concorrenza e al medesimo stadio di commercializzazione, nel tempo e nel luogo in cui e' stata effettuata l'operazione o nel tempo e nel luogo piu' prossimi. Le operazioni di sponsorizzazione devono essere rilevate contabilmente in quanto di natura patrimoniale ed i corrispettivi dei contratti di sponsorizzazione debbono essere previsti in Bilancio e nel PEG, ad inizio anno, o durante l’anno con variazione, nel rispetto dell’ordinamento finanziario e contabile.

3 novembre 2019