Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo                                                         

«Nuclei di valutazione» e «Organismi indipendenti di valutazione» degli Enti locali: profili differenziali  nella  funzione e composizione.

Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

1. Com’è noto, nel tempo, l’ordinamento dell’Ente locale è stato soggetto ad importanti innovazioni e, in specie, rispetto al «sistema dei controlli». Giova rammentare, ad esempio, l’implementazione della valenza economica-aziendalistica a scapito della tradizionale impostazione giuridico-burocratica. Peraltro, il sistema organizzativo degli Enti ha raggiunto un elevato grado di complessità specialistica con la transizione dal New Public Management (NPM), teso a spostare, tra le altre cose, l’assetto dal binomio politici-manager al binomio manager-utente, all’approccio noto come Public Governance, caratterizzato dalla maggiore attenzione al tema della capacità di governare sistemi e reti di soggetti nonché gestire ampie relazioni di sistema.

Tale  processo di “aziendalizzazione” degli Enti muove dalla volontà legislativa di raggiungere un soddisfacente grado di equilibrio tra bisogni e risorse, enfatizzando la prevalenza economica rispetto ai fini stessi dell’istituto giuridico.

2. Il legislatore con il D. Lgs. n. 150/2009 (c.d. Riforma Brunetta[1]) ha modificato il sistema dei controlli prevedendo, all’art. 14, l’«Organismo indipendente di valutazione» (Oiv), sostitutivo dei vecchi sistemi di controllo interno[2] con il precipuo compito di esercitare, in piena autonomia, le attività di controllo strategico. Circoscrivendo l’analisi, il processo di valutazione all’interno degli Enti locali segue alcune fasi; tra le più comuni (a prescindere dai gradi di complessità dell’organizzazione) possono menzionarsi: assegnazione degli obiettivi; colloqui intermedi con i Responsabili; valutazione finale. Le ultime due ultime rappresentano prerogativa[3] indiscussa degli «Organismi indipendenti di valutazione» (Oiv). Per quel che qui interessa, giova precisare che l’art.7, co. 3, del D.lgs. n. 150/2009, abrogato con l’art. 8, co. 1, DPR n. 105/2016, prevedeva che il Sistema di misurazione e valutazione della performance, dovesse necessariamente individuare: a) le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance; b) le procedure di conciliazione relative all'applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance; c) le modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti; d) le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio. Ad oggi, la nuova disciplina prevede che i requisiti relativi al «Ciclo delle performance» devono consentire una (provvidenziale) differenziazione in ragione della dimensione, della tipologia e della natura delle attività delle diverse amministrazioni, anche con l’introduzione di regimi semplificati.

Si tratta dello svolgimento di un ruolo chiave all’interno di un Ente locale? Certamente sì. Tanto è vero che l’Oiv è appunto la struttura deputata alla misurazione e valutazione della prestazione dirigenziale in stretta correlazione con gli obiettivi assegnati e con le specifiche indennità premiali da attribuire. A tal riguardo, nota è la pronuncia – sent. n. 403/2014 – con la quale la Corte dei Conti, sez. Lazio, ha condannato (anche) l’Oiv per gli incentivi erogati al dirigente mettendo in rilievo proprio la superficialità nell’ «effettuare, tra gli altri compiti, il monitoraggio, anche in corso di esercizio, del conseguimento degli  obiettivi».

Rispetto ai compiti assegnati e alla incombenze da espletare tra Niv e Oiv non si può riferire di alcuna marcata differenziazione. Mentre, proprio per gli Enti locali, in ragione del mancato rinvio alle previsioni di cui all’art. 16, co. 2, del menzionato D. Lgs. n. 150/2009, viene prevista la facoltà (e non già l’obbligo) di costituire l’Oiv. Ciò significa che gli Enti locali possono affidare il “controllo” in analisi e le correlate attività legislativamente previste ad altre forme consessi valutativi.

Si è così diffusa la pratica di costituzione e nomina dei c.d. «Nuclei interni di valutazione» (Niv) in luogo degli Oiv.

Le differenze “strutturali” tra i due menzionati Organismi non sono da sottovalutare: se l’Ente opta per la costituzione dell’Oiv deve necessariamente confermarsi ai principi dettati dall’art. 14 del D. Lgs n. 150/2009, qualora, invece, nell’esercizio della propria autonomia organizzativa e regolamentare, decide per la istituzione dei Niv non è tenuto ad applicare le previsioni nel  dettaglio[4], potendo  differenziare e mutuare in più o in meno le previsioni di legge applicabile all’OIV attraverso il ricorso ad  un apposito regolamento per la disciplina del funzionamento del nucleo di  valutazione.

Anzi, si tratta pur sempre, nell’uno o nell’altro caso, di “supporto tecnico” dell’Ente mediante la predisposizione e corretta applicazione delle metodologie di verifica dei risultati sia nella gestione del sistema di valutazione che nella formulazione del giudizio definitivo sulle prestazioni dei dirigenti o proposta all’organo competente (per i Comuni generalmente è il Sindaco).

Nel dettaglio la misurazione e la valutazione – o, in altre parole, il c.d. «sistema premiante» – delle prestazioni dirigenziali non è più intesa secondo una mera logica puramente burocratica (erogare premi ed incentivi), bensì costituisce (rectius: dovrebbe costituire) un importante momento di raccordo tra   programmazione ,  controllo e  gestione delle risorse .

3. Come brevemente anticipato, se Niv e Oiv condividono la funzione, essi possono però distinguersi in ordine alla loro composizione (o, meglio, in ragione della specifica qualità del/i componente/i). In passato, la Delibera n. 12/2013 dell’allora CIVIT, avente ad oggetto «Requisiti e procedimento per la nomina dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione» ha provato (senza grandi risultati) ad offrire un comune indirizzo orientativo. Essa   precisava, tra le altre cose, la «tipologia del percorso formativo» (art. 4.2), i «requisiti attinenti all’area delle esperienze professionali» (art. 5) nonché i «requisiti attinenti all’area delle capacità». Pertanto, a mente della citata delibera, il nominando componente dell’Oiv necessitava del diploma di laurea specialistica o quadriennale in scienze economiche e statistiche, giurisprudenza, scienze politiche o ingegneria gestionale; altresì, essere in «possesso di un’esperienza di almeno tre anni in posizione di responsabilità, anche presso aziende private, nel campo del management, della pianificazione e controllo di gestione»; infine, «possedere, anche in relazione alla natura e ai compiti dell’amministrazione, adeguate competenze e capacità manageriali e relazionali, dovendo promuovere i valori di miglioramento continuo della performance e della qualità del servizio, nonché della trasparenza e della integrità».

La Delibera n. 12/2013 ha rappresentato il format contenutistico utilizzato dagli Enti locali  condensato nel c.d. «Avviso pubblico per la nomina di componenti esterni del Niv» che, tra le altre cose, chiariva i requisiti in termini di formazione ed esperienza per potersi procedere alla nomina.  Tra questi figurava – in modo pressoché unanime – il requisito (imprescindibile) del possesso di idoneo titolo di studio (laurea magistrale (LM), laurea specialistica (LS) o quadriennale) conseguito in ingegneria gestionale, scienze economiche e statistiche, scienze politiche o giurisprudenza o lauree equipollenti. Non solo. Via via, la prassi ha cominciato a delineare – anche in ragione della variegata manifestazione di interesse di varie professionalità – un’altra linea di tendenza: quella di prevedere, tra i requisiti, una sorta di “specializzazione” provata o con il conseguimento di master universitario (in materia di organizzazione e gestione del personale della p.a., nella misurazione e management, sui temi della pianificazione e del controllo di gestione o della misurazione e valutazione della performance) oppure l’aver maturato di idonea  esperienza – in genere cinque anni – in posizione dirigenziale nella p.a. ovvero di aver preso parte a Niv/Oiv. 

Ad oggi, però, il discrimen più evidente tra Niv e Oiv è visibile in ragione del “filtro” per la nomina dei componenti. Infatti, la gestione della valutazione è stata revocata ad ANAC venendo trasferita in blocco al Dipartimento della funzione pubblica. Si è così giunti, con il D.M. del 2 dicembre 2016, all’istituzione presso il Dipartimento della funzione pubblica di apposito «Elenco nazionale dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione della performance» ai sensi dell’art. 6, co. 3 e 4, del D.P.R. n. 105/2016. Orbene, se i componenti del Niv dell’Ente locale possono essere nominati “d’imperio” dall’Organo politico (che ne valuta l’adeguatezza e la capacità alla stregua di quanto richiesto nell’apposito avviso pubblico) i nominandi all’Oiv debbono necessariamente essere iscritti nel predetto Elenco nazionale che rappresenta la conditio sine qua non per l’idonea partecipazione alla procedure comparativa di nomina (intesa anche presso amministrazioni, agenzie ed enti statali, anche a ordinamento autonomo)e garanzia di esperienza e competenza .

Viceversa le previsioni dei requisiti di accesso del Nucleo di Valutazione sono demandate al regolamento per il funzionamento del medesimo il quale dovrà indicare i requisiti minimi dei soggetti idonei  e quindi il livello di specializzazione garantito da una competenza nel campo della programmazione e controllo o gestione dei processi che un titolo di specializzazione o un master potrà dare ovvero l’esperienza maturata sul campo della dirigenza pubblica in materia di gestione delle risorse umane, strumentali o finanziarie. Il semplice possesso del diploma di laurea (quale che sia) richiesta dovrà essere accompagnato da un livello di specializzazione tanto ancor più necessario se si pensa alle peculiari regole della contabilità pubblica o alle dinamiche interne agli Enti locali che spesso caratterizzano gli stessi.

Sarà anche qui il regolamento ad attribuire le funzioni e a contenere in elenco i compiti del nucleo di valutazione e le scadenze alle quali lo stesso dovrà attenersi e i documenti che lo stesso dovrà produrre.

Utile sarà, magari, dotarsi di una Segreteria tecnica che metta a disposizione la documentazione e faccia da interfaccia con gli uffici di riferimento.

La composizione è lasciata all’autonomia regolamentare la quale troverà la sua massima espansione, nel numero e nelle professionalità da richiedere e non disdegnando a volte la presenza del Segretario dell’Ente il quale, secondo la delibera Anac n.180/2020 del 26 febbraio, non potrebbe farne parte in funzione del ruolo di Responsabile anticorruzione e della trasparenza che vedrebbe compromesso tale ruolo (sempre secondo l’indicazione ANAC), in assenza  peraltro di  una esplicita disposizione di legge. Infatti, secondo la citata delibera, che si riallaccia ad un orientamento già espresso con delibera n. 1064/2019, sussisterebbe un conflitto di interessi dato dall’esercizio delle funzioni , che i comuni di piccole medie possono impegnarsi a risolvere trovando le soluzioni più idonee possibili , in caso chiaramente di composizione collegiale dell’Organo.

Tuttavia  l’esercizio corretto delle funzioni sarà possibile solo in presenza di una  preventiva fissazione degli obiettivi annuali per i dirigenti/ responsabili dei servizi titolari di PO, e della certificazione dei risultati di gestione secondo le risultanze dei sistemi di valutazione istituiti dagli enti ; solo  dopo l’autocertificazione dei dirigenti o responsabili del servizio e un colloquio di verifica ed approfondimento sarà possibile misurare  il raggiungimento degli obiettivi .

12 aprile 2020