Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

Approfondimento di Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo                                                                   

Gli Organismi Indipendenti di Valutazione nelle P.A.: disciplina, competenze, nomina

Giuseppe Leopizzi e Raffaele Marzo

SOMMARIO:  1. Premessa: gli OIV e gli altri soggetti del sistema di misurazione e valutazione della performance. – 2. Struttura tecnica e competenze degli OIV. – 3. L’indipendenza degli OIV. – 4. La nomina dei componenti degli OIV.

1. Premessa:  gli OIV e il sistema di misurazione e valutazione della performance.

Com’è noto, l’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) costituisce uno dei principali “soggetti” dedito al sistema di misurazione e valutazione della performance introdotto dal D. Lgs. n. 150/2009 s.m.i. Ne consegue, che agli OIV è affidato – almeno secondo le intenzioni del legislatore – un ruolo essenziale[1] legato alla loro capacità di realizzare, attraverso un’azione integrata e sinergica con altri soggetti coinvolti, la governance della P.A. Gli OIV possono/devono contare sull’apporto dato dall’ANAC (Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni, che, per effetto dell’art. 5 della L. n. 125/2013, ha sostituito la CIVIT).

Occorre riferire, per una compiuta premessa, che  gli OIV,  garantiscono – rectius dovrebbero – dall’interno di ogni Amministrazione la definizione e l’implementazione dei sistemi di valutazione, nel rispetto dei modelli indicati dall’ANAC, esercitando, in autonomia, talune attività riguardanti la misurazione e alla valutazione della performance. Peraltro, essi sono titolati a poter riferire, senza altra intermediazione,   all’organo di indirizzo politico-amministrativo. A tal riguardo, la ex CIVIT  aveva avuto modo di precisare, con Delibera n. 1/2012, che uno dei principali compiti dell’OIV era proprio quello di verificare l’efficacia ed il corretto funzionamento del sistema di misurazione e valutazione della performance, nonché quello di suggerire eventuali interventi migliorativi. Ciò ha contribuito a considerare, in altri termini, l’assunzione di una funzione di controllo interno della performance (performance internal auditing) il cui carattere “interno” deriva appunto dal fatto che tale funzione è esercitata da una struttura collocata nell’ambito dello stesso Ente, anche se “all’esterno” delle strutture organizzative sottoposte a controllo[2].

Si tratta di un’attività di controllo che incide – ove compiuta nel merito senza limitarsi al solo formalismo – sul merito della gestione amministrativa, essendo quest’ultimo di esclusiva competenza degli organi di indirizzo politico-amministrativo. In altre parole, l’OIV andrebbe a verificare le modalità attraverso le quali gli organi preposti gestiscono il procedimento di monitoraggio ed autocorrezione normativamente previsto. Molto dipenderà dalle previsioni regolamentari e quindi dai compiti attribuiti agli OIV dai singoli regolamenti comunali che disciplinano il funzionamento e la composizione degli OIV. Utile a tal proposito potrebbe essere la previsione in sede di regolamento   che il soggetto nei confronti del quale sussistono situazioni di   inconferibilità  temporanea o permanente  ai sensi dell’art. 3 del DLGS 39 /2013 non può essere nominato determinando  la stessa la preclusione alla nomina.

Potrà   essere previsto che dovranno essere posseduti tutti i requisiti all’atto della nomina   , oltre che di iscrizione all’elenco nazionale ,  di cui all’art. 1 DPCM 2 dicembre 2016 , anche  di possesso dei requisiti di cui all’art 2 lett c) dello stesso DPCM;

2. Struttura tecnica e competenze degli OIV

Nel dettaglio è possibile sostenere che competono all’OIV i seguenti compiti:

• monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni (con elaborazione della Relazione annuale sullo stato dello stesso, anche formulando proposte e raccomandazioni ai vertici amministrativi);
• validazione della Relazione sulla performance (purchè redatta in forma sintetica, chiara e di immediata comprensione ai cittadini e agli altri utenti finali);
• garantire la correttezza dei processi di misurazione e valutazione con particolare riferimento alla significativa differenziazione dei giudizi nonchè dell’utilizzo dei premi;
• proporre, sulla base del sistema di misurazione e valutazione, all’organo di indirizzo politico‐amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l'attribuzione ad essi dei premi.
  L’OIV deve procedere, dunque, alla validazione – con attestazione della correttezza, completezza e idoneità alla produzione degli effetti tipici – della relazione sulla performance, garantendone la visibilità mediante la pubblicazione sul sito internet della relativa P.A.: questo intervento da un lato costituisce la condizione di efficacia dell’atto de quo, dall’altro lato è il necessario presupposto per la valutazione della performance, per l’erogazione dei conseguenti fondi contrattuali e per l’operatività dei meccanismi premiali del merito[3].
  Altresì, l’OIV è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dal Dipartimento della funzione pubblica, supporta l’amministrazione sul piano metodologico e verifica la correttezza dei processi di misurazione, monitoraggio, valutazione e rendicontazione della performance organizzativa e individuale: in particolare formula un parere vincolante sull’aggiornamento annuale del Sistema di misurazione e valutazione. Infine, l’OIV promuove l’utilizzo da parte dell’amministrazione dei risultati derivanti dalle attività di valutazione esterna delle amministrazioni e dei relativi impatti ai fini della valutazione della performance organizzativa.
  Andrebbe ricordato che la delibera n. 23/2013 della ex CIVIT aveva avuto modo di precisare che il monitoraggio dell’OIV si focalizza sulle attività di avvio del ciclo di gestione della performance, sulla redazione della relazione sul funzionamento complessivo del sistema di valutazione, trasparenza e integrità dei controlli interni, sull’effettiva assegnazione degli obiettivi organizzativi e individuali al personale durante il corso dell’anno, sulla validazione della relazione sulla performance e sull’applicazione selettiva degli strumenti di valutazione della performance individuale in termini di premialità a conclusione del ciclo. Inoltre, sempre la succitata delibera n. 23/2013 la ex CIVIT aveva anche fornito talune indicazioni sulle principali fasi dell’attività di monitoraggio da parte dell’OIV durante l’intero ciclo della performance. Con la precedente delibera n. 6/2013 era stato anche evidenziato come, nell’ambito del ciclo di gestione della performance, all’OIV compete il controllo di prima istanza relativamente alla conformità, appropriatezza e effettività del ciclo stesso: tale tipo di controllo, fatto in maniera sistematica e costante durante tutto il ciclo, con la segnalazione tempestiva di eventuali criticità, ritardi e omissioni in sede di attuazione, è fondamentale ai fini di eventuali azioni correttive[4].
  Oggi, a seguito di taluni assestamenti legislativi, agli OIV sono anche affidati altri compiti:

• in materia di trasparenza e prevenzione della corruzione si rimanda all’art. 1 della Legge 190/2012 così come modificato dal Decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97 (FOIA) nonché agli indirizzi espressi in materia da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione.
  In conclusione, si può affermare che le competenze riconosciute all’OIV attengono a due diversi piani: alcune sono di natura prettamente amministrativa ed altre relative alla valutazione e validazione di attività compiute da strutture dell’Amministrazione controllata.
   
   
   

3. L’indipendenza degli OIV

Come accennato in precedenza, la rilevante importanza delle competenze attribuite agli OIV desta non poche attenzioni in ordine all’effettiva indipendenza degli stessi; ciò in ragione della nomina da parte dell’organo di indirizzo politico-amministrativo (per un periodo di tre anni, rinnovabile una sola volta).

È opportuno, invece, ancorare l’indipendenza degli OIV, da un lato, al sistema di individuazione dei membri – il quale dovrebbe essere non solo basato su una selezione pubblica e meritocratica, ma anche scevro da logiche di subordinazione all’organo politico – dall’altro lato, all’assenza di conflitti di interessi che inquinino la posizione del controllore.

Non meno rilevante sotto il profilo dell’indipendenza degli OIV è la durata della relativa nomina, attualmente prevista – come detto – per un periodo di tre anni rinnovabile una sola volta.

I sopraindicati profili non sono, comunque, in grado di assicurare il fondamentale carattere di indipendenza degli OIV se non sono supportati non solo dall’autorevolezza derivante dalla competenza professionale, ma anche dall’autorità collegata al livello gerarchico della struttura organizzativa: infatti, la funzione di internal auditing degli OIV si colloca sempre in staff ai vertici dell’organizzazione proprio per garantire a tali Organismi, non sottoposti allo spoil system, la dovuta autorità, oltre che la necessaria indipendenza.

Certamente la valutazione finale compete all’organo di riferimento quindi all’organo politico Sindaco o Giunta che sia, su parere dell’OIV il quale è chiamato obbligatoriamente a svolgere

 l ‘ attività di constatazione e verifica e ad esprimersi con parere vincolante ( Corte dei Conti Lazio n. 403 /2014 ).

La stessa dovrà essere corrisposta applicando   criteri predeterminati ed obiettivi ma non in maniera indifferenziata e dovendo essere chiare le regole sin dall’inizio del periodo interessato alla disamina.

 Chiaramente l’attività di valutazione è possibile e virtuosa se si è attivato un percorso premiante attraverso un adeguato piano delle performance e obiettivi che possano definirsi tali ed essere realmente sfidanti.

4. La nomina dei componenti degli OIV.

Con il D.M. del 2 dicembre 2016 è stato istituito, presso il Dipartimento della funzione pubblica, l’Elenco nazionale dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione della performance[5]. Per i nominandi componenti degli OIV, quindi, l’iscrizione nel menzionato Elenco nazionale è condizione necessaria per la regolare partecipazione alle procedure comparative di nomina presso amministrazioni, agenzie ed enti statali, anche a ordinamento autonomo.

Tuttavia, le domande di iscrizione nell’Elenco nazionale possono pervenire da soggetti dotati dei requisiti di cui all’articolo 2 del D.P.R n. 105/2016, e precisamente:

1. generali:
   1. essere cittadino italiano o di uno degli Stati membri dell’Unione Europea;
   2. godere dei diritti civili e politici;
   3. non aver riportato condanne penali e non essere destinatario di provvedimenti giudiziari iscritti nel casellario giudiziale. Le cause di esclusione di cui al presente numero operano anche nel caso in cui la sentenza definitiva disponga l’applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale;
2. di competenza ed esperienza:
   1. essere in possesso di diploma di laurea (vecchio ordinamento) o laurea specialistica o laurea magistrale;
   2. essere in possesso di comprovata esperienza professionale di almeno cinque anni, maturata presso pubbliche amministrazioni o aziende private, nella misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale, nella pianificazione, nel controllo di gestione, nella programmazione finanziaria e di bilancio e nel risk management;
3. di integrità:
   1. non essere stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per uno dei reati previsti dal libro secondo, titolo II, capo I del codice penale;
   2. non aver riportato condanna nei giudizi di responsabilità contabile e amministrativa per danno erariale;
   3. non essere stati motivatamente rimossi dall’incarico di componente dell’OIV prima della scadenza del mandato;
   4. non essere stati destinatari, quali dipendenti pubblici, di una sanzione disciplinare superiore alla censura.
   Ovviamente, tra tali requisiti un ruolo senza dubbio di primo piano deve essere riconosciuto alla necessità di un’elevata professionalità ed esperienza, maturata nel campo del management, della valutazione della performance e della valutazione del personale delle Amministrazioni Pubbliche.
   La richiesta deve essere effettuata esclusivamente con modalità telematica (attraverso apposito questo Portale www.performance.governance.it), secondo quanto disposto dall’art. 3 dello stesso decreto. L’iscrizione diviene efficace a decorrere dalla comunicazione da parte del Dipartimento della funzione pubblica della completezza delle informazioni fornite, della sussistenza dei requisiti di competenza, esperienza e integrità di cui all’art. 2 e dell’avvenuta collocazione in una delle fasce professionali. Per ciò che attiene alle c.d. “fasce professionali”, l’art. 5,  comma 2, del citato decreto, ne individua 3:

1.  Fascia 1 - esperienza professionale di almeno cinque anni negli ambiti indicati nell’articolo 2, comma 1, lettera b), numero 2;
2. Fascia 2 - esperienza professionale di almeno otto anni negli ambiti indicati all’articolo 2, comma 1, lettera b), numero 2, di cui tre come componente di Organismo indipendente di valutazione della performance o Nuclei di valutazione con funzioni analoghe;
3. Fascia 3 - esperienza professionale di almeno dodici anni negli ambiti indicati all’articolo 2, comma 1, lettera b), numero 2, di cui tre come componente di Organismo indipendente di valutazione della performance o Nuclei di valutazione con funzioni analoghe in amministrazioni con almeno duecentocinquanta dipendenti. 3. Successivamente alla
   La permanenza nell’Elenco OIV comporta l’obbligo di “formazione continua”:

• gli entro il 31 agosto 2018 hanno a disposizione 18 mesi in più rispetto ai 36 previsti dal regime ordinario, al fine di maturare i 40 crediti formativi e richiedere il rinnovo dell’iscrizione (per un totale di 54 mesi a decorrere dalla data di iscrizione).
• gli iscritti all’Elenco OIV a partire dal 1 settembre 2018 dovranno maturare i 40 crediti formativi e richiedere il rinnovo entro 36 mesi dalla data di iscrizione.
  Il D.M. 14.10.2019  ha  aggiunto il comma 1-bis all’art. 10 del D.M. 2.12.2016, recante “Istituzione dell'Elenco nazionale dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione della performance”, sono apportate le seguenti modificazioni:

1. all’articolo 4, dopo il comma 1, è aggiunto il seguente comma: “1-bis. In caso di mancato rinnovo dell’iscrizione nell’Elenco nazionale, il soggetto non può presentare una nuova richiesta di iscrizione prima di sei mesi dalla data di scadenza del triennio di iscrizione.”;
2. all’articolo 6, dopo il comma 6, è aggiunto il seguente comma: “6-bis. Gli Enti accreditati, entro dieci giorni dalla conclusione di ciascuna attività formativa, comunicano al Dipartimento della funzione pubblica - Ufficio per la valutazione della performance, secondo le modalità dallo stesso successivamente definite, e alla Scuola nazionale dell’amministrazione:
   1. il numero di crediti acquisito da ciascun partecipante alla formazione, nonché gli esiti della valutazione dell’apprendimento (ove prevista);
   2. gli esiti della valutazione della qualità percepita dai partecipanti.”;
3. all’articolo 10, dopo il comma 1, è aggiunto il seguente comma “1-bis. In sede di prima applicazione, gli iscritti all’Elenco entro il 31 agosto 2018 devono acquisire i crediti formativi di cui all’articolo 6, comma 2, del presente decreto, utili ai fini del rinnovo dell’iscrizione, entro cinquantaquattro mesi dalla data di prima iscrizione.”.

Ovviamente, con il rinnovo dell’iscrizione decorre nuovamente l’obbligo formativo in capo all’iscritto, che dovrà conseguire, nel triennio successivo, ulteriori 40 crediti formativi presso gli enti erogatori accreditati.

Ciascun partecipante idoneo, una volta inserito, potrà procedere al rinnovo dell’iscrizione all’Elenco, tramite un modulo online. La procedura, che richiede l’indicazione dei propri dati anagrafici, del numero di iscrizione all’elenco e del numero complessivo di crediti formativi maturati, si finalizza allegando il modello di rinnovo compilato e firmato (indifferentemente con firma digitale o con firma olografa).

Il legislatore tende al perseguimento dell’obiettivo di assicurare il carattere di indipendenza dell’OIV (appunto attraverso la richiamata specifica disciplina della nomina dei componenti) escludendo che tali possano essere nominati soggetti che: rivestano incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali ovvero che abbiano rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni, o che abbiano rivestito simili incarichi o cariche o che abbiano avuto rapporti simili nei tre anni precedenti la designazione.

È chiaro che la sopraindicata disciplina relativa alla nomina dei componenti dell’Organismo in esame viene a porre un opportuno argine alla discrezionalità della relativa scelta da parte degli Enti.  L’incarico potrà essere rinnovato per una sola volta previa procedura selettiva come previsto dall’art 7 del  Dpcm 2 dicembre 2016 .

2 luglio 2020