Approfondimento di Mario Petrulli

Intervento edilizio di ristrutturazione con riduzione del carico urbanistico: i riflessi sul contributo di costruzione

Approfondimento di Mario Petrulli

Secondo la giurisprudenza[1], nel caso di intervento edilizio di ristrutturazione subordinato al permesso di costruire non sono dovuti gli oneri di urbanizzazione se si determina una riduzione del carico urbanistico. Si tratta di un principio che deriva direttamente dalla natura del contributo di costruzione, previsto e disciplinato dall’art. 16[2] del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001), avente natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio, sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere[3].

Detto contributo è composto di due distinte voci: il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione.

Come chiarito dalla giurisprudenza[4], la prima componente si configura quale compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore, mentre gli oneri di urbanizzazione espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria[5].

Il nesso fra corresponsione degli oneri di urbanizzazione e maggior carico urbanistico è stato evidenziato in numerose occasioni dal Consiglio di Stato:

• “ai fini dell'insorgenza dell'obbligo di corresponsione degli oneri concessori, è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell'intervento edilizio, sicché non è neanche necessario che la ristrutturazione interessi globalmente l'edificio, ma basta che ne risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all'oggettiva rivalutazione dell'immobile e funzionali a sopportare l'aggiuntivo carico socio economico che l'attività edilizia comporta, anche quando l'incremento dell'impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 agosto [senza data nella stesura della sentenza citata, ma 2013] n.4326)”[6];
• “gli oneri di urbanizzazione sono dovuti se ed in quanto l'intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione: le opere di urbanizzazione, distinte in primarie e secondarie, si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all'utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio. Ciò posto, se rispetto ad una zona circoscritta sono già state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona, non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti: diversamente ragionando, si giungerebbe ad affermare la duplicazione di costi a fronte dell'unicità dei servizi. All'opposto, se l'intervento edilizio assentito imponesse un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette esigenze urbanistiche. In sostanza, gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l'amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico. Sul punto, il Collegio condivide il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui "in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l'intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico" (Cons. di Stato, Sez. IV, 29 aprile 2004, n. 2611)”[7];
•  “il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime secondo modalità eque per la comunità con la conseguenza che, anche nel caso di modificazione della destinazione d'uso, cui si correli un maggiore carico urbanistico, è integrato il presupposto che giustifica l'imposizione del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa; il mutamento, pertanto, è rilevante quando sussiste un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in ragione di diversi carichi urbanistici (Consiglio Stato, sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4014)”[8];
•  “ai fini della riliquidazione o meno degli oneri di urbanizzazione, l’unico legittimo presupposto imponibile è costituito dalla sussistenza o meno dell’eventuale maggiore carico urbanistico provocato dall’intervento, introdotto in un fabbricato già autorizzato, e che, a tali fini, non si deve tenere conto esclusivamente di una ristrutturazione generale e globale di un edificio, con necessari interventi esterni e interni, ma anche di ristrutturazioni che comunque trasformino la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica dell’immobile, con conseguente necessità della sottoposizione della relativa concessione al pagamento dei contributi, riferiti alla avvenuta oggettiva rivalutazione dell’immobile, e funzionali a sopportare il carico socio-economico che la realizzazione comporta sotto il profilo urbanistico (in tal senso C. di Stato, V, 3 marzo 2003, n.1180)”[9].

Dalla disamina dei principi espressi dai richiamati precedenti emerge che il pagamento degli oneri di urbanizzazione è correlato non soltanto al rilascio del permesso di costruire e allo svolgimento di un’attività edilizia, ma anche alla circostanza che l’intervento che si intende realizzare determina un aumento del carico urbanistico (e non una diminuzione), diversamente dal costo di costruzione che, invece, è dovuto a prescindere.